El tema de la secesión se ha vuelto cada vez más común en los últimos años, ya que varias regiones y poblaciones minoritarias (por ejemplo, California y Texas) han sugerido abiertamente separarse de los Estados Unidos. La idea se plantea con distintos niveles de seriedad, pero el hecho de que se hable cada vez más abiertamente y de forma reiterada de la secesión sugiere una mayor fuerza de lo que los politólogos llaman fuerzas «centrífugas». Es decir, las tendencias culturales y políticas apuntan cada vez más hacia una mayor separación y se alejan de una mayor unión.
Pero incluso aquellos que están dispuestos a considerar la idea de la separación nacional plantearán muchas preguntas prácticas sobre cómo se llevaría a cabo dicha separación. Una de las preguntas más comunes entre estas personas es: ¿qué pasa con las deudas del gobierno en caso de secesión?
Afortunadamente, hay algunos ejemplos históricos que ayudan a arrojar algo de luz sobre lo que ocurre con las deudas tras las rupturas nacionales. En la mayoría de los casos, lo que ocurre con la deuda se reduce a las negociaciones entre los Estados sucesores. El modelo ideal en estos casos es probablemente la separación checoeslovaca de 1992. Pero también existen otros ejemplos, como en los Estados postsoviéticos y en América Latina.
En muchos de estos casos, lo que ocurra con las deudas depende no sólo de las negociaciones entre los estados sucesores, sino también de las negociaciones con los estados terceros que se consideran representantes de un gran número de acreedores que esperan recuperar su dinero. Es decir, los regímenes de terceras partes suelen intervenir en los conflictos de secesión para buscar acuerdos que aumenten las probabilidades de reembolso de al menos una parte considerable de la deuda en cuestión.
[Lee más: «Repudiating the National Debt» por Murray Rothbard]
Pero a veces las negociaciones no llegan muy lejos, y los estados sucesores —y sus partidarios— a veces simplemente están dispuestos a pagar el precio económico de la separación sin un plan de deuda claro.
En cualquier caso, la experiencia demuestra que, a pesar de que el pago de la deuda es una preocupación en estos casos, las separaciones nacionales pueden ocurrir y ocurren, a menudo sin necesidad de repudiar las deudas existentes.
Dividir la deuda
Una década después de obtener la independencia de facto de España, la Gran Colombia comenzó a dividirse en tres países más pequeños: Venezuela, Ecuador y Nueva Granada. Los tenedores de bonos perseguían principalmente el pago de las deudas de Nueva Granada, pero el régimen neogranadino se negó a asumir toda la carga de las antiguas deudas de la Gran Colombia. Como parte de un esfuerzo para obtener el reconocimiento diplomático de Gran Bretaña, los tres países acordaron un reparto de las obligaciones de la deuda proporcional a las poblaciones de los Estados sucesores.1
La deuda no fue repudiada aunque se renegoció en más de una ocasión.
El mismo «principio de población» se aceptó de nuevo tras la ruptura de la Federación Centroamericana. Formada por lo que ahora es Guatemala, Honduras, El Salvador, Costa Rica y Nicaragua, la Federación se disolvió en 1840. La deuda externa —en gran parte debida a los acreedores británicos— se dividió proporcionalmente a la población de cada nueva república a cambio del reconocimiento británico de la soberanía de los nuevos Estados.2
Pero el principio de población no siempre se ha utilizado, y en algunos casos la deuda externa es asumida en su totalidad por una sola parte. Esto se conoce como la fórmula de «opción cero». Así ocurrió con Colombia, que asumió toda la deuda externa cuando Panamá se separó en 1903, y así ocurrió cuando Pakistán se quedó con la deuda externa en medio de la secesión de Bangladesh en 1971.3
Otros ejemplos de reparto desigual de la deuda pueden encontrarse en numerosos casos de secesión generalmente pacífica con fines de descolonización en África. En estos casos, las antiguas colonias se separaron, pero no se esperaba que asumieran una parte de la deuda contraída por la «madre patria».
Secesión postsoviética
El 26 de diciembre de 1991, la Unión Soviética dejó de existir legalmente. A su paso quedaron 15 nuevos estados independientes, los más grandes de los cuales fueron Ucrania y Rusia. Naturalmente, muchos acreedores que habían prestado dinero a la URSS querían que alguien les devolviera el dinero. Esto condujo a una serie de negociaciones en las que los estados del G-7 impusieron esencialmente un sistema de reembolso a los nuevos estados independientes, basado en la llamada fórmula conjunta y solidaria. Beatriz Armendariz de Aghion y John Williamson explican cómo debía funcionar:
La fórmula conjunta y solidaria impuesta a los Estados sucesores de la Unión Soviética fue ... una novedad en el contexto de la deuda internacional. De hecho, es una idea extraída del mundo, muy diferente, de los préstamos nacionales concedidos conjuntamente a varios socios. En los contratos de préstamo domésticos, los abogados incluyen la cláusula conjunta y solidaria para aumentar la garantía de que un préstamo a varios socios será atendido según lo previsto: la incapacidad de uno de los socios para pagar su parte se compensará con los pagos adicionales de los demás; el prestamista no sufrirá pérdidas mientras al menos uno de los deudores siga siendo solvente y tenga liquidez. Dado que existe una mayor garantía de reembolso, el préstamo se concede presumiblemente en condiciones más favorables de las que el prestamista concedería en caso contrario.4
Por una serie de razones expuestas por los autores, la idea de la unión y la solidaridad fue un «error» y fracasó. Ninguno de los nuevos Estados, aparte de Rusia, pagó el servicio de la deuda en el marco del plan. Al final, la nueva Federación Rusa acabó ofreciendo la opción cero. El régimen ruso se ofreció a asumir todas las deudas de todos los Estados sucesores a cambio del control de todos los activos externos soviéticos, como el oro y las divisas, los bienes inmuebles, incluidas las embajadas, y la cartera de préstamos de la URSS. Ucrania, sin embargo, se mostró partidaria de asumir ella misma una parte de la deuda «para demostrar su soberanía en el ámbito de las finanzas internacionales». El Estado ruso finalmente pagó su deuda soviética en 2017.
La división checoeslovaca
Tal vez el caso «ideal» de una división nacional sea la disolución de Checoslovaquia en 1992, que fue un caso de un estado federal «altamente integrado» que negoció pacíficamente una separación en dos nuevos estados soberanos.5 Aunque las negociaciones fueron a menudo tensas, ambas partes acabaron acordando un plan de división de activos y deudas «generalmente basado en la población relativa y la ubicación». Es decir, las deudas se repartieron en gran medida en una proporción de 2:1, siendo los checos el grupo más poblado. Sin embargo, muchos aspectos de las negociaciones fueron problemáticos. Tanto los activistas checos como los eslovacos sostenían que estaban siendo explotados por la otra parte. Los eslovacos, que se veían superados por los checos más ricos, a menudo consideraban que los checos recibían una ventaja injusta por el hecho de que los activos de la federación saliente solían concentrarse en las zonas checas. Sin embargo, al final las negociaciones concluyeron de forma pacífica.
La política suele triunfar sobre la economía en las negociaciones
La desventaja de la separación nacional ha sido durante mucho tiempo el problema habitual de la incertidumbre política y económica: tiende a aumentar los costes de los préstamos y a reducir la inversión debido a la reticencia de los inversores a poner dinero en jurisdicciones con un futuro político incierto.6 Los estudios empíricos sobre los movimientos de secesión sugieren que las zonas en vías de secesión se enfrentan a menudo a una fuga de capitales a corto plazo, ya que los inversores se retiran para ver cómo se desarrollan los acontecimientos.7 Las afirmaciones de los activistas unionistas de que la separación sería desastrosa para las finanzas locales se emplearon, por ejemplo, en los argumentos contra la secesión de Quebec en Canadá y contra el Brexit en el Reino Unido. De hecho, algunas investigaciones muestran que la inversión cayó en Quebec incluso cuando la secesión era simplemente contemplada —por temor a que la región perdiera el acceso directo a la economía canadiense más grande.
Sin embargo, la separación puede aportar un «dividendo de secesión» en algunos casos. Estonia y Lituania se han beneficiado claramente de su separación de la Unión Soviética. Sus economías superan sistemáticamente a la de Rusia. Los Estados Unidos —que es producto de una secesión muy desordenada— ha tenido una economía que ha superado al Reino Unido en términos de crecimiento y desarrollo económico. Tanto la economía checa como la eslovaca se recuperaron de sus recesiones iniciales tras la secesión en cinco años.
Cualquier coste financiero de la separación debe considerarse también a la luz de la inestabilidad política interna, la injusticia o la violencia que podría producirse si la unión política continúa. Sin embargo, hay que admitir que las separaciones y la disolución nacional conllevan costes financieros, especialmente a corto plazo.
Sin embargo, no todos los costes y beneficios de los cambios de regímenes e instituciones políticas pueden contabilizarse en términos monetarios. Los separatistas a menudo saben que la separación conlleva costes, pero proceden de todos modos para perseguir los beneficios psíquicos de la autodeterminación y la posibilidad de una futura mejora económica más allá del corto plazo. Esto es claramente cierto en los casos de liberación nacional, como ocurrió en el Báltico postsoviético y en los procesos de descolonización en América y África. A veces, la apuesta ha merecido la pena desde el punto de vista económico. A veces no tanto.
Incluso en el caso de la escisión checoeslovaca, los separatistas parecían estar dispuestos a aceptar que la separación podría acarrear importantes costes económicos. Como señala Robert Young en su estudio de la escisión, a medida que pasaba el tiempo, la idea de la separación nacional se convertía cada vez más en un hecho consumado en la mente de los ciudadanos— independientemente de las posibles consecuencias económicas. Lo que comenzó como un movimiento tentativo hacia la separación cobró vida propia y, al cabo de un tiempo, «la elección ya no era entre la separación y la permanencia, sino entre la disolución ordenada o desordenada del país».8 En otras palabras, una vez que los nacionalistas checos y eslovacos —una parte cada vez mayor de la población en ese momento— se decidieron a que la separación se produjera, los detalles de la división de las deudas y los activos de forma ordenada se convirtieron simplemente en el mejor de los casos y no en una condición previa para la separación. Como dijo Young: «En los asuntos en los que era imposible llegar a un acuerdo, .... [el gobierno checo] estaba preparado para aceptar el estancamiento y hacer frente por sí mismo a las repercusiones».9
La lección que se desprende de esto es que el temor al coste financiero de no tener todos los aspectos del reembolso de la deuda al día no es necesariamente un impedimento para la separación nacional. Otras consideraciones políticas pueden simplemente relegar esa preocupación a un segundo plano. A los economistas y financieros les gusta pensar que tienen los argumentos más convincentes y convincentes, pero a menudo no es así. Sin embargo, en muchos casos, los Estados sucesores tras la secesión están dispuestos a negociar las condiciones de pago de la deuda. Esto se hace a menudo con la esperanza de acelerar el reconocimiento internacional de los nuevos regímenes, y con la esperanza de establecer los nuevos Estados como lugares fiables para nuevas inversiones. El divorcio nacional se produce, y las deudas no se repudian necesariamente como resultado.
- 1Beatriz Armendariz de Aghion y John Williamson, “The G-7’s Joint-and-Several Blunder”, Essays in International Finance, nº 189, abril de 1993, Princeton University Press. p. 2.
- 2Ibídem, p. 4.
- 3Ibídem, p. 2.
- 4Ibídem, p. 11.
- 5Robert Young, The Breakup of Czechoslovakia (Kingston, ON: Queen’s University, 1994) p. v.
- 6Dane Rowlands, “International Aspects of the Division of Debt Under Secession: The Case of Quebec and Canada”, Canadian Public Policy, Vol. XXIII, No. 1 1997.
- 7Tim Sablik, “The Secession Question,” Econ Focus, First Quarter 2015, p. 16.
- 8Young, The Breakup of Czechoslovakia, p. 56.
- 9Ibídem, p. 64.
