Los estudiantes aprenden que hay tres ramas del Estado: la legislativa, la ejecutiva y la judicial. En la práctica, sin embargo, hay cuatro ramas del Estado.
La cuarta es lo que durante décadas se ha llamado una «cuarta rama del Estado sin cabeza», el estado administrativo.
Ya en 1937, en un «Informe del Comité de Gestión Administrativa del Presidente» los autores escriben:
Sin plan ni intención, ha crecido una «cuarta rama» del Estado sin cabeza, responsable ante nadie, e imposible de coordinar con las políticas generales y el trabajo del Estado según lo determinado por el pueblo a través de sus representantes debidamente elegidos.
El problema del despilfarro y la falta de rendición de cuentas en esta cuarta rama, señala el informe, «ha sido claramente reconocido durante generaciones y ha estado creciendo de manera constante, década tras década».
El sistema de despojos y la burocracia permanente
El informe no está equivocado. A finales del siglo XIX, la «reforma de la función pública» había puesto fin al «sistema de despojos» del antiguo sistema y el advenimiento de funcionarios «profesionales» de toda la vida trajo consigo el establecimiento de una clase burocrática que consideraba que sus intereses y lealtades estaban separados del gobierno civil electo. Esta separación de los políticos electos significaba que el Estado administrativo no estaba terriblemente preocupado por la eficiencia de la respuesta al público. Se convirtió en un grupo de interés propio, pero con mucho más poder que cualquier otro grupo de interés ordinario.
La creación de la función pública profesional había sido una victoria sobre el legado del populista Andrew Jackson, que había exigido un alejamiento de la vieja burocracia «profesional» establecida por los federalistas. Jackson denunció a los burócratas profesionales, concluyendo que estas personas «adquieren el hábito de mirar con indiferencia los intereses públicos y de tolerar conductas de las que un hombre inadvertido se rebelaría», mientras que los Jacksonianos insistían en que la «rotación» en los cargos de gobierno «constituye un principio rector en el credo republicano».
En la práctica, por supuesto, esta nueva burocracia apolítica era todo menos imparcial. Con el tiempo, la burocracia se dedicó conscientemente al sistema de «méritos» bajo el cual los burócratas imaginaban que ganaban y retenían sus cargos en virtud de su propia excelencia.
Sin embargo, este problema de la burocracia como clase interesada habría permanecido bastante limitado si los poderes de la burocracia hubieran sido más limitados. Sin embargo, con el advenimiento del New Deal bajo Franklin Roosevelt, el tamaño, el alcance y el poder del estado administrativo se multiplicaron.
La burocracia asume las funciones de los otros poderes del Estado.
Además, a medida que avanzaba el New Deal, los organismos reguladores fueron asumiendo todos los poderes que se suponía que estaban reservados a las ramas del gobierno a las que la constitución federal otorgaba poderes específicos. En su libro Ex America (alias The People’s Pottage) Garet Garrett describió esta transformación:
stas agencias han creado un gran cuerpo de derecho administrativo al que la gente está obligada a obedecer. Y no sólo para hacer sus propias leyes; hacen cumplir sus propias leyes, actuando como fiscales, jurados y jueces; y apelar sus decisiones ante los tribunales ordinarios es difícil ....Así, la separación constitucional de los tres poderes gubernamentales, a saber, el legislativo, el ejecutivo y el judicial, está totalmente perdida».
Así, gracias al ascenso de esta cuarta rama del gobierno, un estadounidense está sujeto a leyes que no han sido aprobadas por ningún Congreso y a castigos judiciales que no han sido ordenados por ningún tribunal de justicia. Todo se hace «administrativamente», pero sin embargo permite a las agencias «hacer y ejecutar sus propias leyes».
El aumento de la burocracia de seguridad nacional
Al mismo tiempo que el estado administrativo regulador estaba logrando tantas ganancias, también lo estaba haciendo la fuerza policial doméstica del gobierno federal.
Primero fue la Oficina de Investigación del Departamento de Justicia, luego el FBI, y su División de Inteligencia General solía espiar a los estadounidenses durante la Primera Guerra Mundial. El jefe de la División, Jay Edgar Hoover, ayudó a ejecutar las «redadas Palmer» que se utilizaron para perseguir a los estadounidenses que no adoraban lo suficiente las políticas de seguridad nacional de la administración Wilson. Con el tiempo, Hoover trabajaría incansablemente para convertir al FBI en una ley en sí misma, usándola para chantajear a los políticos, acosar a estadounidenses inocentes, y torcer la ley y el sistema político estadounidense en general para beneficiar a Hoover, a sus compinches y al propio FBI.
Las cosas empeoraron después de la Segunda Guerra Mundial cuando el Congreso hizo permanentes las agencias de inteligencia que se habían formado durante la guerra para reunir información sobre el Eje.
Estas organizaciones –sobre todo la Agencia Central de Inteligencia– llegarían a funcionar prácticamente sin supervisión, y la mayoría de sus actividades serían declaradas demasiado secretas para soportar el escrutinio público. Con el tiempo, estas organizaciones ostensiblemente civiles se entrelazaron cada vez más con los crecientes brazos de «operaciones especiales» del Departamento de Defensa. A principios del siglo XXI, el Pentágono desarrollaría «sus propias capacidades de inteligencia clandestina» y se haría cargo de muchas de las «actividades paramilitares encubiertas y de la guerra no convencional» que antes dirigía la CIA. La línea entre las agencias de inteligencia de la nación y las agencias militares convencionales se volvió cada vez más borrosa.
Pero estas agencias siempre ejercieron mucho más poder en el sistema político estadounidense de lo que se indicaba en el papel. Como J. Edgar Hoover sabía muy bien, las agencias de inteligencia pueden usar sus poderes para recolectar información sobre los funcionarios electos, y usar esa información para proteger a las propias agencias de inteligencia. El uso estratégico de «filtraciones», informes, investigaciones y procesos penales a través del Departamento de Justicia permite a los órganos de inteligencia de Estados Unidos «empujar» a los políticos en direcciones que sirvan a la agenda preferida de las propias agencias de seguridad.
Los estadounidenses ordinarios y oscuros, por supuesto, están más a merced de organizaciones como el FBI. Pocas personas comunes poseen los recursos necesarios para organizar una defensa contra los gigantescos presupuestos del Departamento de Justicia y las legiones de abogados que pueden dirigirse a cualquier estadounidense que se convierta en un fastidio para estos burócratas federales de la aplicación de la ley y sus amigos.
El «Estado profundo»
Tal vez se ha vuelto imposible discutir las realidades de esta cuarta rama del gobierno sin cabeza sin notar la creciente conciencia de un llamado estado profundo dentro del gobierno federal. Sin embargo, qué partes de este estado administrativo constituyen el estado profundo sigue siendo objeto de debate. Algunos sostienen que podría incluir a todas y cada una de las agencias administrativas independientes. Otros sugieren que el término debería aplicarse sólo a las agencias de seguridad nacional.
Ciertamente, el término «Estado profundo» tiene connotaciones que van más allá de las agencias reguladoras, pero tiende a apuntar hacia aquellas agencias que pueden – invocando la seguridad nacional y la necesidad del secreto – reprimir los esfuerzos y la supervisión de las organizaciones en cuestión.
Además, es esta rama del Estado administrativo, orientada hacia la seguridad nacional, la que probablemente resulte ser la más peligrosa. Esto se debe a la capacidad de estas agencias para llevar a cabo operaciones que se mantienen en secreto del público, su acceso a cantidades aparentemente ilimitadas de financiación y su capacidad para investigar y procesar a los responsables políticos elegidos.
En consecuencia, estos organismos tienen un inmenso margen de maniobra para perseguir sus propios intereses, independientemente del gobierno civil electo, y con relativa impunidad. Se han convertido, en palabras del historiador Alfred McCoy, «en muchos sentidos autónomos del ejecutivo, y cada vez más».
¿Y quién puede sorprenderse de tal autonomía? Vivimos en un país donde el gobierno federal recauda más de 3 billones de dólares en ingresos al año. Los déficits presupuestarios de billones de dólares se pueden gestionar monetizando la deuda a través del banco central, o vendiendo pilas aún mayores de bonos del Estado. El Pentágono, por ejemplo, no sabe lo que hizo con seis billones de dólares, pero nada saldrá de ello. Ser una agencia gubernamental en un entorno de este tipo significa no tener que justificar la existencia de la agencia. Se puede confiar en que el público concluya que todo es en nombre de la «seguridad nacional» o del «servicio público».
Mientras tanto, cada dos años se nos dice que elegir a «la gente adecuada» cambiará nuestra suerte y finalmente traerá responsabilidad y una nueva dirección a un gobierno federal en medio de una crisis de legitimidad.
El ejército de agentes, oficiales y administradores federales lo sabe mejor que nadie. Y están de acuerdo con ello.
