En los últimos años, el Congreso ha intentado añadir varios mandatos nuevos a la misión de la Reserva Federal. En 2020, los demócratas presentaron la «Ley de Equidad Racial y Económica de la Reserva Federal». Luego, en 2021, los expertos y los políticos nos decían que el trabajo de la Fed es «combatir el cambio climático». Estos son sólo los últimos esfuerzos para utilizar el enormemente poderoso banco central para lograr fines políticos a gusto de los funcionarios elegidos.
Esto es un recordatorio útil, por supuesto, de que la Reserva Federal no es independiente de la política. La Reserva Federal nunca ha sido políticamente independiente, y ciertamente no lo es ahora. La independencia de la Fed es un cuento de hadas que a los economistas académicos les gusta contar a sus estudiantes. El debate sobre los nuevos mandatos también ha puesto de relieve el hecho de que la Fed ya tiene nada menos que tres mandatos explícitamente escritos en la ley: tipos de interés moderados a largo plazo, máximo empleo y precios estables.
En la práctica, sin embargo, la Fed sólo tiene dos mandatos porque está muy limitada en cuanto a lo que puede hacer para fijar los tipos de interés a largo plazo en un mercado global. Esto ha llevado a lo que es ahora un «doble mandato» de facto.
Este doble mandato consiste ahora en maximizar el empleo al tiempo que se mantienen «precios estables». Lo que todo esto significa nunca se detalla con precisión en la política o en la ley. El objetivo era una inflación del IPC del cero por ciento. Ahora el objetivo es la norma arbitraria del dos por ciento. Del mismo modo, lo que se entiende por «máximo empleo» está sujeto a la definición arbitraria de «pleno empleo».
En cualquier caso, los banqueros centrales han considerado durante décadas que una de las formas más fáciles de «maximizar» el empleo es adoptar una política monetaria acomodaticia. Sin embargo, esto va en contra del mandato de precios estables al inflar la oferta monetaria. Esto conduce a la inflación de los precios a medio y largo plazo.
Así pues, los dos mandatos están esencialmente enfrentados. Entonces, ¿en qué mitad del mandato hay que centrarse o hacer hincapié? Eso depende de la Reserva Federal.
En la práctica, sin embargo, la experiencia sugiere que la Fed tiende a abrazar el lado del «máximo empleo» de la ecuación. Una y otra vez, los banqueros centrales han optado por restar importancia al mandato de precios estables y abrazar la política monetaria expansiva.
Cómo la Fed favorece el máximo empleo
Como instrumento de facto del gobierno federal, la política de la Reserva Federal tiende a centrarse en lo que el gobierno federal se centra. Así, la Reserva Federal se orientó hacia una mayor atención al empleo con la aprobación de la Ley de Empleo de 1946. La Ley establecía:
El Congreso declara por la presente que es política y responsabilidad continuas del gobierno federal utilizar todos los medios posibles que sean consistentes con sus necesidades y obligaciones y otras consideraciones esenciales de la política nacional, con la asistencia y cooperación de la industria, la agricultura, el trabajo y los gobiernos estatales y locales, para coordinar y utilizar todos sus planes, funciones y recursos con el propósito de crear y mantener, de una manera calculada para fomentar y promover la empresa libre y competitiva y el bienestar general, las condiciones bajo las cuales se ofrecerá empleo útil a quienes puedan, quieran y busquen trabajo, y para promover el máximo empleo, producción y poder adquisitivo.
Aunque fue muy controvertida en su momento, la creencia de que el gobierno federal debía intervenir para maximizar el empleo —ya fuera a través de la política fiscal o monetaria— fue bien aceptada con el tiempo. En cuanto a la política de la Reserva Federal tras la adopción de la ley, Allan Meltzer —autor de una enorme historia de la Reserva Federal— concluye que «las interpretaciones de la Ley de Empleo de 1946 solían hacer hincapié en la primacía del pleno empleo». En otras palabras, el sesgo era a favor del dinero fácil y de la intervención diseñada para estimular la economía con el fin de garantizar cifras de empleo más altas.
En la década de 1970, los responsables políticos querían hacer más evidente el papel de la Reserva Federal en todo esto. Al parecer, el propio Hubert Humphrey creía que el banco central y el gobierno federal habían ignorado con demasiada frecuencia el mandato de maximizar el empleo. Por ello, trató de incluir el mandato del banco central de forma inequívoca en la legislación. Eso llegó con la adopción de la Ley Humphrey-Hawkins o «Ley de pleno empleo y crecimiento equilibrado de 1978». Fue entonces cuando el Congreso finalmente hizo explícito que la Fed debía perseguir los tres objetivos de «precios estables, máximo empleo y tipos de interés moderados a largo plazo».
Como había sido la práctica asumida durante décadas, la Ley suponía que la Reserva Federal actuaría para maximizar el empleo. Sin embargo, tras varios años de alta inflación de precios durante la mayor parte de la década de 1970, la Ley también ordenaba explícitamente la estabilidad de los precios. El mandato incluía también algunos objetivos específicos. Por ejemplo: «el desempleo no debe superar el 3% para las personas de 20 años o más, y la inflación del IPC debe reducirse al 3% o menos, siempre que su reducción no interfiera con el objetivo de empleo».
Además, en 1988, la Ley imaginaba que la tasa de inflación oficial debía reducirse a cero:
Una vez alcanzado el objetivo del 3%... cada Informe Económico sucesivo tendrá como objetivo alcanzar en 1988 una tasa de inflación del 0%».
El aspecto de «precios estables» de la legislación se hizo más urgente tanto para el público como para los responsables políticos a principios de la década de 1980, ya que las tasas de inflación de los precios se dispararon a máximos de varias décadas. Bajo la presidencia de la Fed, Paul Volcker, la Fed dejó de hacer hincapié en el máximo empleo durante un largo periodo. Esto fue bastante novedoso en la historia de la Fed de la posguerra, y su éxito percibido en la estabilización tanto de los precios como de la economía después de la recesión de 1982 obtuvo un apoyo político adicional para la percepción de que la Fed debía «luchar contra la inflación». Meltzer escribe sobre cómo esto fue un cambio notable teniendo en cuenta décadas de política centrada en el pleno empleo y no en la inflación de los precios:
Tal vez la lección más duradera para los banqueros centrales de la Gran Inflación y la posterior desinflación fue que la responsabilidad de detener la inflación recayó sobre ellos... El peso que [los responsables de la política de la Reserva Federal] dieron a la inflación y al desempleo no volvió a sus valores anteriores y la alta inflación sostenida no regresó en las dos décadas siguientes.
Para Meltzer, este período de apoyo generalizado a la Fed como luchador contra la inflación de precios «se mantuvo hasta la crisis crediticia que comenzó en 2007».
En este punto, Meltzer quizá acepte demasiado la idea de que la Reserva Federal abrazó sistemáticamente al halcón que llevaba dentro durante este periodo. Si bien las tasas de inflación del IPC pueden haber permanecido bajas durante este período, la Fed después del Acuerdo del Plaza de 1985, y durante la época del presidente de la Fed, Alan Greenspan, abrazó un dólar relativamente débil y una política monetaria cada vez más expansiva que en última instancia creó las burbujas que condujeron a las diversas crisis posteriores a 2007.
No obstante, no cabe duda de que, después de 2007, la Reserva Federal volvió a adoptar explícita y abiertamente una postura política que favorecía el empleo máximo —es decir, el lado inflacionario— del doble mandato de la Reserva Federal. Sin embargo, la deriva en esta dirección ya era evidente a mediados de los años noventa. Fue entonces cuando el término «mandato dual» pasó a formar parte del vocabulario común de la Fed. La invocación del doble mandato como mantra político se hizo cada vez más para justificar no la estabilidad de los precios, sino el máximo empleo, y con ello, la política inflacionista.
En 2010, el Comité Federal de Mercado Abierto de la Fed comenzó a utilizar una fórmula retórica familiar en sus declaraciones y —después de 2011— en sus conferencias de prensa. Era así: afirmar que la inflación de los precios es lo suficientemente baja como para satisfacer a la Fed, y luego invocar el doble mandato como una razón por la que la Fed debe mantener una política monetaria flexible.
Por supuesto, lo que se consideraba exactamente como una inflación «baja» seguía siendo maleable, y la Reserva Federal generalmente ignoraba el texto real de Humphrey-Hawkins, que exigía una inflación de precios del cero por ciento después de 1988.
Elegir el lado inflacionario del doble mandato
En cambio, en 1996, la Reserva Federal avanzó cada vez más hacia la aplicación de su recién inventado y arbitrario estándar de inflación del «dos por ciento». Una vez alcanzado el objetivo legal de inflación del tres por ciento del IPC, el FOMC, en su reunión de julio de 1996, se planteó si debía seguir persiguiendo el objetivo de inflación cero. En su lugar, Janet Yellen, miembro del FOMC, presentó un documento en el que pedía que se abandonara la inflación cero en favor de una «inflación baja» perpetua del dos por ciento. Finalmente, ni siquiera esa norma era lo suficientemente inflacionista como para ajustarse a las supuestas exigencias del doble mandato. En los últimos años, la Reserva Federal ha adoptado la norma de la media del dos por ciento, que exige una inflación del IPC superior al dos por ciento siempre que la media a lo largo del tiempo se sitúe en torno al dos por ciento.
Con el tiempo, las repetidas referencias al «doble mandato» fueron en realidad meros llamamientos a la continuidad de la política monetaria activista e incluso a la «política monetaria no convencional» salvajemente experimental empleada después de 2008.
En definitiva, el doble mandato tiende a ofrecer una excusa conveniente para explicar por qué la Reserva Federal no puede detenerse en los precios estables, sino que debe adoptar el dinero fácil en nombre del máximo empleo. En teoría, la adopción explícita de los «precios estables» en la legislación de finales de los años 70 fue una especie de progreso. Pero siempre hay una brecha entre la política escrita y la política en la práctica. La tendencia a estimular el empleo a través del dinero fácil ha sido claramente la tendencia dominante durante —al menos— los últimos 70 años.
