El candidato a la presidencia argentina Javier Milei —que podría ganar las elecciones generales a finales de este mes— se ha hecho famoso por sus encendidos discursos y sus opiniones libertarias sobre la banca central y el gasto público. Las políticas propuestas por Milei —si es capaz de aplicarlas— ayudarían mucho a la economía argentina a recuperarse de décadas de malestar causado por el gasto público desbocado y la inflación monetaria. Sin embargo, entre las posturas de Milei destaca su llamamiento a la dolarización de la economía argentina. No está claro si Milei busca la competencia de divisas dentro de Argentina o si busca una dolarización «en toda regla». En el primer caso, simplemente se permitiría al dólar competir abiertamente con otras monedas. La dolarización total, por otra parte, significaría el abandono total del peso argentino y la adopción del dólar de EEUU como moneda preferida del Estado.
Aquí en mises.org, los autores Simon Wilson y Kristoffer Hansen ya han abordado algunos de los problemas económicos que presenta la dolarización. La dolarización total también conlleva problemas geopolíticos. Los países dolarizados se abren a un control más fácil por parte del régimen de EEUU en caso de que Washington decida imponer sanciones económicas a un país dolarizado. El impacto de las sanciones dentro de una economía dolarizada puede tener efectos especialmente devastadores para la gente corriente que debe utilizar dólares en sus transacciones cotidianas.
Al menos, esto es lo que ocurrió en Panamá en 1988 y 1989. La economía panameña llevaba décadas totalmente dolarizada cuando el gobierno de EEUU impuso sanciones económicas al país como parte de sus esfuerzos por capturar a Manuel Noriega. La dolarización total condujo en parte a una grave contracción económica que hizo poco por derrocar a Noriega, pero que empobreció a los usuarios corrientes del dólar en el país.
Aunque los argentinos piensen que es improbable que EEUU intente imponer sanciones al país —y, por tanto, estas preocupaciones geopolíticas son irrelevantes— en los últimos años EEUU se ha mostrado cada vez más entusiasta a la hora de utilizar sanciones económicas contra regímenes que no son del agrado de Washington. Cualquier régimen que se plantee la dolarización haría bien en considerar al menos cómo la dolarización puede aumentar el potencial de EEUU para ejercer un control político directo sobre las economías dolarizadas.
Panamá: un caso de plena dolarización
La moneda nominal panameña es el balboa, pero sólo circula en forma de monedas y está vinculada al dólar en una proporción de 1:1. El dólar de EEUU se utiliza en la mayoría de las transacciones. Panamá nunca ha tenido su propio banco central, y el dólar ha funcionado como moneda de curso legal durante más de un siglo en Panamá. Esto significa que la economía panameña está ahora —y lo ha estado desde la liberalización económica de los 1970— plenamente integrada en el sistema financiero de EEUU.
Esto conlleva algunas ventajas innegables. Como ha señalado Juan Luis Moreno-Villalaz,
El sistema de moneda unificada elimina el riesgo de cambio, los desajustes monetarios y los ataques especulativos tan comunes en otros países con bancos centrales y dinero «soberano». La ausencia de «decisiones políticas» en materia monetaria o cambiaria reduce el riesgo porque los inversores exteriores necesitan menos información.
Sin embargo, debido a esta relativa estabilidad e integración económica, el papel de los bancos de EEUU denominados en dólares en Panamá es inusualmente grande, y los consumidores y empresarios de a pie utilizan los bancos y los dólares de EEUU para realizar sus transacciones cotidianas. Debido a que el gobierno de EEUU puede regular directamente estos bancos de EEUU y sus sistemas de pago, la economía de Panamá se ve más directamente afectada por la política interna de EEUU, incluidas las órdenes ejecutivas de los presidentes de EEUU.
No es que las economías no dolarizadas sean inmunes a esto. En el mundo moderno, incluso las economías no dolarizadas utilizan mucho el dólar. Los dólares son fundamentales para la economía del eurodólar —incluidos los petrodólares— y se utilizan mucho en el comercio internacional. Cortar el acceso a los dólares puede utilizarse como punto de estrangulamiento contra muchos países en caso de que EEUU desee imponer sanciones económicas contra esos países. Este fenómeno se ha puesto de manifiesto en los últimos años con las nuevas sanciones de los EEUU contra Rusia e Irán. Por lo tanto, se podría llegar a la conclusión razonable de que el dólar puede convertirse en un arma contra los países, estén o no dolarizados. Esto es cierto hasta cierto punto, pero la experiencia de Panamá sugiere que la plena dolarización aumenta y extiende la susceptibilidad de una economía extranjera a la política de los EEUU.
Dolarización y sanciones de EEUU contra Panamá
El problema de la dolarización para Panamá se agudizó en 1988 y 1989, cuando los Estados Unidos se empeñó en detener al general Manuel Noriega y juzgarlo por diversos delitos relacionados con el narcotráfico en los Estados Unidos. Desde finales de los años setenta hasta mediados de los ochenta, Noriega había sido un valioso agente no oficial de la CIA y del régimen de EEUU. Canalizó recursos hacia la Contra en Nicaragua a instancias del gobierno de EEUU y permitió a la CIA llevar a cabo operaciones de espionaje desde bases en Panamá. Como gobernante de facto de Panamá durante gran parte de la década de 1980, fue, en definitiva, uno de los muchos «hombres fuertes» aliados del régimen de EEUU en América Latina. Sin embargo, cuando Noriega empezó a afirmar su independencia de Washington, el régimen de EEUU se volvió contra él y solicitó su extradición.
Posteriormente, en 1988, se impusieron sanciones económicas. Según un informe de 1989 de la Oficina General de Contabilidad, el Departamento de Estado aconsejó a los bancos de EEUU «no desembolsar fondos al régimen de Noriega». El informe continúa: «El 11 de marzo de 1988, el Presidente [Reagan] ...anunció un programa para reducir el flujo de dólares de EEUU a Panamá. Esto incluía requerir que todos los pagos debidos a Panamá por la operación de la Comisión del Canal de Panamá fueran depositados en una cuenta de depósito en garantía establecida en el Banco de la Reserva Federal de Nueva York.» Los EEUU también ayudaron a los adversarios de Noriega en Panamá en un esfuerzo por «congelar los activos panameños en los Estados Unidos que en última instancia condujo al cierre de los bancos panameños nacionales en marzo de 1988.»
Las sanciones no consiguieron convencer a Noriega para que se rindiera, pero sí dañaron considerablemente la economía panameña. Como lo describe el politólogo Benjamin J. Cohen,
Se congelaron los activos panameños en bancos de EEUU y se prohibieron todos los pagos y transferencias en dólares a Panamá, desmonetizando de hecho la economía. ... El efecto sobre la economía fue devastador, a pesar de los apresurados esfuerzos de las autoridades panameñas por crear una moneda de sustitución, principalmente mediante la emisión de cheques en denominaciones estandarizadas que esperaban que los receptores trataran como dinero en efectivo.
Las sanciones pueden haber reducido la producción económica de Panamá hasta en un 20 por ciento, sin embargo, es notable que los EEUU ni siquiera empleara todo su arsenal de sanciones económicas. Dada la extensa dolarización de la economía panameña, EEUU podría haber destruido fácilmente aún más la economía panameña «restringiendo ... las transferencias interbancarias de dólares de EEUU».
Algunos historiadores y economistas han investigado hasta qué punto la dolarización de Panamá la puso a merced de las sanciones de EEUU. Cohen concluye «En términos políticos ... Panamá ha sido especialmente vulnerable en sus relaciones con Washington». En un estudio titulado «Full Dollarization: The Case of Panama», los autores concluyen
la suspensión de pagos (derivada de la congelación de cuentas panameñas en Nueva York) podría ser un riesgo asociado principalmente a una economía dolarizada, dado que el régimen de dolarización conlleva una gran presencia de cuentas bancarias en el extranjero. ... Es cierto que los Estados Unidos cortó el suministro de nuevo papel moneda y congeló las cuentas bancarias panameñas en Nueva York. Sin embargo, la primera acción tuvo poco impacto económico adverso real, mientras que la eficacia de la segunda derivó no de la dolarización per se sino del gran papel de los bancos neoyorquinos en la economía. Pero esta última fue en parte consecuencia de la primera» [énfasis añadido.]1
En otras palabras, la dolarización probablemente condujo a una mayor dependencia de los bancos de EEUU, lo que, a su vez, aumentó la capacidad de los EEUU para imponer sanciones más eficaces a la economía de Panamá.
Quizás uno de los efectos más notables de las sanciones en la economía dolarizada de Panamá fue el hecho de que las sanciones tuvieran un efecto tan grande sobre los panameños de a pie. En una economía no dolarizada, las sanciones que limitan el acceso a los dólares pueden tardar más tiempo en ser percibidas por el grueso de la población, especialmente por aquellos sectores de ésta que no participan directamente en el comercio y las finanzas internacionales. Sin embargo, con el dólar como moneda corriente, los esfuerzos por cortar el flujo de dólares tuvieron un mayor impacto directo en la economía. En un estudio de 1990 para el Army War College, Kay. B. Witt concluye que «el panameño medio se llevó la peor parte de las sanciones», y también cabe señalar que las sanciones afectaron sobre todo a los ciudadanos respetuosos de la ley que no participaban en la economía «informal», donde los dólares seguían fluyendo a través de conductos ilegales. Sin embargo, el régimen de Noriega tenía acceso tanto a la economía normal como a la informal y, por lo tanto, podía seguir accediendo a los dólares incluso cuando la gente corriente sufría enormemente a manos de los hacedores de políticas de los EEUU. Witt reconoce que «las sanciones no tuvieron ningún efecto significativo sobre el general Noriega y sus leales seguidores».
Noriega, por supuesto, fue finalmente capturado a finales de 1990 tras una invasión de EEUU, y se levantaron las sanciones. Sin embargo, es instructivo observar la rapidez y facilidad con la que los EEUU pudo devastar la economía panameña cortando los dólares.
Es cierto que la dolarización aporta beneficios económicos, pero los responsables políticos latinoamericanos harían bien en considerar también los efectos geopolíticos de la dolarización.
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- 1Ilan Goldfajn, Gino Olivares, Jeffrey Frankel y Gian Maria Milesi-Ferrettip. «Dolarización plena: El caso de Panamá», Economía 1, nº 2 (primavera de 2001): 111, 145
