Hoy en día, a menudo se culpa a las personas sin hogar tanto al «aburguesamiento» como al «neoliberalismo». Cuando estos términos se utilizan en el contexto de la vivienda urbana, se suele dar a entender que un exceso de libertad de mercado hace que la vivienda sea inasequible para grandes sectores de la población. Por lo tanto, se nos dice que el capitalismo es el principal culpable que ahora encontramos en muchas ciudades grandes, desde Boston hasta Los Ángeles.
Pero hay mucho más en la historia.
Desde la Era Progresista, las agencias gubernamentales (desde el nivel federal hacia abajo) han estado a la vanguardia en el subsidio, la regulación y la planificación del desarrollo de la ciudad de maneras que han hecho que la vivienda en los centros urbanos sea más escasa y más costosa para los hogares que no son parte de la demografía millonaria de moda que tantos planificadores y políticos urbanos están trabajando arduamente para atraer.
Mientras que la creciente demanda de vivienda en un número fijo de millas cuadradas aumentará el precio de la tierra y de la vivienda, varios tipos de intervención del gobierno hacen que la vivienda sea más cara de lo que sería de otro modo. Y a veces, a través de ordenanzas de zonificación y otros reglamentos, las ciudades prohíben en gran medida sólo los tipos de vivienda que más necesitan los residentes de bajos ingresos.
Para comprender mejor por qué la falta de vivienda es un problema recurrente con un número aparentemente creciente de personas, es útil examinar los orígenes de lo que hoy en día es el procedimiento operativo estándar de las ciudades: la planificación urbana centralizada. Mientras que los hogares y las personas de ingresos muy bajos han formado parte del paisaje urbano tanto en los Estados Unidos como en Europa, los funcionarios de la ciudad en el pasado a menudo reconocieron que los vecindarios de bajos ingresos eran simplemente algo que había que tolerar. Aunque los reformadores a menudo se quejaron de la naturaleza impura y supuestamente inmoral de estos lugares, la falta de poder gubernamental (y la resistencia de los propietarios privados) impidió que los funcionarios municipales abolieran las zonas de las ciudades que proporcionaban viviendas. Esta vivienda, por muy subóptima que haya sido, era preferible a las personas sin hogar.
Los progresistas y la idea del urbanismo
Esas comunidades de bajos ingresos comenzaron a encontrar una oposición más organizada durante la Era Progresista, aunque no es difícil ver por qué la idea de la planificación urbana, tal como la conocemos ahora, fue adoptada por primera vez por los progresistas. A finales del siglo XIX, la situación en muchas ciudades estadounidenses llenó de consternación a muchos progresistas de clase media. Los barrios de bajos ingresos de las ciudades a menudo carecían de una infraestructura de alcantarillado adecuada. Estaban sucios. Las tasas de homicidio fueron probablemente más altas de lo que son hoy en día en muchas áreas urbanas.
Gran parte del problema se atribuyó a la «congestión» o a la «superpoblación», que hoy en día llamaríamos simplemente «densidad».
Según Steven Conn en su libro Americans Against the City,
Para los progresistas de todas las grandes ciudades, el hacinamiento era el azote que había que eliminar. «Es el hacinamiento lo que genera el crimen y el vicio», exhortó un escritor, quien insistió en que los residentes de estas áreas no eran intrínsecamente malos, sino que lo eran por su entorno.
En muchos lugares, sin embargo, la atrocidad de estos lugares fue exagerada por los reformistas. Después de todo, muchos de estos «tugurios» contenían familias multi-generacionales y residentes de larga data que hicieron verdaderos esfuerzos por mantener cierto nivel de seguridad y estabilidad en la comunidad. Muchos de los barrios de tugurios eran en realidad barrios de pensiones. Estaban atestados e incómodos. Pero tampoco eran barrios de chabolas.
En un informe de 1911 de una comisión de congestión de la ciudad de Nueva York se pueden encontrar «soluciones» progresistas comunes a los problemas que se afirman en los tugurios. Las recomendaciones incluyen1 :
- Regulación de la altura de los edificios de viviendas.
- Limitar la ocupación del lote.
- Proporcionar espacio para parques, patios de recreo y centros recreativos.
- Regular la ocupación máxima de las unidades residenciales[como parte de un esfuerzo por abolir las pensiones].
- Ubicar las fábricas de forma más deliberada y racional.
La mayoría de estas recomendaciones asumieron un papel mucho más importante para el Estado en la regulación, inspección y ordenamiento de cambios en el uso actual del espacio. Con este nuevo tipo de planificación urbana, los gobiernos necesitarían muchos más inspectores de vivienda, comisiones de zonificación y un aparato legal necesario para obligar al cumplimiento.
Otras ciudades siguieron el ejemplo, y «entre 1907 y 1916, la mitad de las cincuenta ciudades más grandes del país encargaron o publicaron planes urbanos integrales para hacer frente al hacinamiento».2
Conn concluye: «Así llegó el urbanismo a la Ciudad Progresista.» Y con ello vino la zonificación y un sinnúmero de otros mandatos que gradualmente eliminaron las unidades de vivienda de bajos ingresos existentes, a la vez que impidieron la construcción de nuevas unidades para reemplazarlas.
Inherente a los nuevos ideales, no es de extrañar que no se permitiera a los actores del sector privado decidir por sí mismos qué se construyó en la ciudad y dónde. En la mente progresista, demasiada libertad del sector privado había producido la «congestión» que los progresistas buscaban abandonar y reformar. Esta actividad de mercado iba a ser sustituida por las decisiones de los urbanistas.
El auge de la renovación urbana de la posguerra
Sin embargo, los reformistas progresistas se vieron limitados en la consecución de estos objetivos por la falta de fondos y por la oposición política tanto de los propietarios como de los residentes de las viviendas que fueron objeto de la reforma. Después de todo, si la vivienda se regulara con nuevas normas de ocupación y cambios obligatorios en la densidad, esto llevaría tanto a un aumento de los precios como a la expulsión forzosa de las viviendas existentes.
Los propietarios también se oponen a las reformas porque las unidades de bajo alquiler a menudo sólo valen la pena cuando un gran número de clientes de pago se concentran en un espacio relativamente pequeño.
Para estar seguros, los propietarios privados estaban dispuestos a que el gobierno comprara sus propiedades. Y muchas ciudades estaban ansiosas por derribar los barrios «asolados». Pero la financiación del gobierno era a menudo escasa. Como señaló Colin Gordon, los gobiernos locales
no pudo superar los obstáculos omnipresentes a la reurbanización: los intereses privados no tenían ningún incentivo para facilitar la política pública, y los intereses públicos no tenían dinero para adquirir o montar la propiedad privada.3
Sin embargo, las cosas cambiaron con la llegada del New Deal y el final de la Segunda Guerra Mundial.
Lo que había sido un movimiento en gran medida local para reducir la densidad y «limpiar» por la fuerza los barrios de bajos ingresos en la Era del Progreso se convirtió en un movimiento nacional bajo el New Deal. La Ley Nacional de Vivienda de 1937, por ejemplo, estableció un sistema de préstamos y subvenciones a las autoridades locales de vivienda pública. Desafortunadamente, el impulso de estos esfuerzos fue la reurbanización y no la producción de nuevas unidades. De hecho, el uso de los fondos federales para la reurbanización de unidades de vivienda «requería la autorización de un número igual de propiedades “asoladas”.
La reurbanización subvencionada por el gobierno se aceleró en virtud de la Ley Federal de la Vivienda de 1949, la cual
puso a disposición fondos federales para la reurbanización de grandes áreas, en lugar de limitarse a la eliminación de condiciones discretas de los tugurios. Bajo la nueva ley, las corporaciones locales de reurbanización podrían comprar y limpiar áreas arruinadas con dinero federal, vender la tierra a desarrolladores privados y utilizar los ingresos para cubrir los costos de reurbanización.4
Hubo oposición por parte de «intereses privados amenazados o desplazados por los planes de reurbanización urbana», pero
los tribunales estatales y federales sostuvieron persistentemente que el amplio propósito público de la reurbanización anulaba las reclamaciones de los propietarios individuales, y que la reventa de las propiedades despejadas a promotores privados constituía un uso público apropiado.5
Con el tiempo, el nuevo espíritu de renovación urbana, impulsado por la legislación federal y el dinero federal, dio lugar a una guerra contra los «barrios asolados», con el término «asolado» demostrando ser bastante flexible. De hecho, cualquier vecindario o bloque de la ciudad que los urbanistas consideraban que producía muy pocos ingresos fiscales, o que simplemente no era atractivo, estaba destinado a la compra, nivelación y reurbanización financiada por el gobierno.
A través de todo esto, los funcionarios del gobierno afirmaron que estaban aumentando la oferta de vivienda para las familias estadounidenses. Como señaló Walter Thompson:
La demolición de los barrios de tugurios fue la clave para revivir los centros de las ciudades, y mantuvo la sabiduría prevaleciente durante muchas décadas del siglo pasado. En su Estado de la Unión de 1949, el presidente Harry Truman elogió la «limpieza de barrios marginales» como un arma para combatir la escasez de viviendas en el país después de la Segunda Guerra Mundial. Como decía un artículo de 1945 del San Francisco Chronicle: «Sin rodeos, no se puede hacer nada para mejorar las condiciones de vivienda aquí hasta que mucha gente se vaya».
Pero la renovación urbana sólo mejoró las condiciones para algunas personas. En su artículo «No Room at the Inn: Housing Policy and the Homeless», señala Todd Swanstrom, «está bien documentado que los programas de renovación urbana de los años 50 y 60 derribaron más viviendas de las que reemplazaron».6
Esto se debe a que, como Gordon lo describe, la política federal estaba «comprometida a mejorar el stock de viviendas sin aumentarlo».7
Sí, las unidades excavadas en los barrios bajos fueron reemplazadas por algunas unidades de mayor calidad. Pero rara vez fueron reemplazadas con suficientes unidades para reemplazar las que habían sido derribadas.8
Los urbanistas se alegraron de mostrar los nuevos y brillantes proyectos en los que habían utilizado el dinero del gobierno para la reurbanización. Pero no se veían los hogares que simplemente no podían permitirse unidades en los nuevos edificios.
Después de todo, los pobres que vivían en los tugurios vivían allí precisamente porque eran viviendas baratas y de bajo alquiler. Los reformadores admitieron que no había «respuestas fáciles» que explicaran qué sería de las familias desplazadas. Pero pocos reformadores parecían muy preocupados por ello. Entonces, como ahora, lo que realmente importaba a los reformadores era poder afirmar que estaban haciendo algo. Y además, vivir en los barrios bajos era obviamente algo malo. Pero como Swanstrom sugiere pragmáticamente: «Estos alojamientos [en los barrios bajos] pueden haber sido ofensivos para la clase media, [pero] no obstante eran mejores que vivir en las calles».
Pero muchos reformadores ignoraron esta sabiduría e insistieron en una política de vivienda construida en torno a la planificación central urbana, los mandatos contra los barrios marginales y la reurbanización que favorecía el desarrollo comercial urbano donde antes había estado el desarrollo residencial.
Mientras tanto, las políticas federales se introdujeron durante el New Deal y en iteraciones posteriores de la política social federal expansionista que alentaba a gastar más en los suburbios que en las ciudades. Los programas federales diseñados para aumentar las viviendas unifamiliares suburbanas proliferaron con nuevas creaciones federales como Fannie Mae y nuevos programas de seguro hipotecario. Las subvenciones federales también fomentaron la construcción de nuevas autopistas fuera de la ciudad y la construcción de más infraestructura suburbana. Los dólares gastados en subvencionar los suburbios superan con creces a los gastados en subvencionar la construcción de nuevas viviendas en los centros de las ciudades. En combinación con las políticas contra los barrios marginales, la política federal y los patrones de gasto federal actuaron para vaciar de capital a las ciudades centrales (y a sus vecindario) al tiempo que demolían las viviendas que quedaban.
Implicaciones para la actualidad
En la década de los ochenta, cuando la falta de vivienda se convirtió en un tema frecuente de investigación, algunos estudiosos comenzaron a reconocer cómo la política federal de renovación urbana había sentado las bases para el aumento de la falta de vivienda que se produjo en esa década. Resultó que el gran plan del gobierno federal de nivelar casas de mala muerte y hoteles residenciales en nombre de ciudades «embellecedoras», en su mayoría sólo resultó en la destrucción de las únicas viviendas que la población de muy bajos ingresos podía permitirse. Privados de sus unidades en los barrios bajos, estas personas terminaron viviendo en tiendas de campaña y en cajas de cartón.
Hoy en día, poco ha cambiado para aquellos con los ingresos más bajos. Las opciones que una vez estuvieron disponibles en el mundo anterior a la década de 1950 desaparecieron, y nunca fueron reemplazadas.
Gracias a la persistencia de la mentalidad progresista en las ciudades, la zonificación, la «reurbanización» y el control centralizado de las nuevas construcciones siguen siendo la norma. La «densidad» es la nueva «congestión» y la actitud de los urbanistas sigue siendo la misma. Lamentan la falta de viviendas asequibles y, al mismo tiempo, bloquean los esfuerzos para construir más viviendas. Mientras tanto, refuerzan los controles sobre las pensiones modernas y otros intentos del sector privado de proporcionar viviendas de bajo costo. Los planificadores imponen restricciones de altura y controles de densidad. Crean tamaños mínimos arbitrarios para las unidades. En muchos estados y ciudades, la definición de «plaga» sigue siendo flexible, lo que permite a los gobiernos eliminar aún más las antiguas unidades de vivienda a discreción de los urbanistas.
Además, los antiguos métodos de renovación urbana persisten en formas actualizadas. La legislación sobre el Financiamiento del Incremento de Impuestos (TIF, por sus siglas en inglés) no está orientada a la vivienda de bajo costo, sino al nuevo desarrollo comercial. A menudo, ese desarrollo se construye donde alguna vez existió una vivienda «antiestética» (pero asequible). Su destrucción es alentada por la política del gobierno. La política fiscal federal y la política hipotecaria siguen atrayendo capital de las viviendas de alquiler urbanas a las viviendas unifamiliares suburbanas.
Sin embargo, los centros de las ciudades siguen siendo el lugar más práctico para construir y mantener viviendas de muy bajo costo. Esto se debe a que los hogares de ingresos más bajos deben estar cerca de las zonas más densas que sustentan el transporte público y el acceso al empleo. Sin embargo, al destruir el ecosistema urbano de viviendas de muy bajo costo, los gobiernos han dejado a muchas de estas personas con pocas opciones, aparte de vivir en automóviles, callejones y aceras. Esto, por supuesto, es mucho más peligroso que vivir en un hotel residencial en mal estado con un inodoro funcionando en el pasillo y una puerta con llave en la habitación.
Pero incluso si los gobiernos municipales comenzaran a permitir que el sector privado construyera libremente de nuevo, probablemente se necesitarían décadas para producir la infraestructura de vivienda necesaria para satisfacer las necesidades de vivienda en los centros de las ciudades. Seguimos viviendo con los escombros de la fallida renovación urbana, y la evidencia se puede ver en las tiendas de campaña y en las letrinas improvisadas que ahora vemos en los espacios públicos.
- 1Conn, página 29.
- 2Ibídem página 29.
- 3Gordon, Colin, «Blighting the Way: Urban Renewal, EconomicDevelopment, and the Elusive Definition of Blight». Fordham Urban Law Journal, Volumen 31, No. 2, 2004.
- 4Ibídem.
- 5Ibídem.
- 6Todd Swanstrom, «No Room at the Inn: Housing Policy and the Homeless» 35 Wash. U. J. Urb. y Contemp. L. 081 (1989) Disponible en: http://openscholarship.wustl.edu/law_urbanlaw/vol35/iss1/
- 7Murray Rothbard también señaló cómo los gobiernos estaban demoliendo unidades de vivienda sin reemplazarlas. Véase este vídeo: https://www.youtube.com/watch?time_continue=43&v=ICiqFf1kJ7g. Una selección del documental The Incredible Bread Machine: https://www.youtube.com/watch?v=ycGRERrGsMo
- 8Un resultado común de la reurbanización fue que algunos de los hogares desplazados podían permitirse alquilar en el nuevo vecindario. Pero había generalmente una porción de los viejos inquilinos que fueron forzados a salir. Walter Thompson cita a algunos funcionarios de la época: «Es cierto que un número de personas allí podrían permitirse el lujo de pagar los alquileres que se requerirán», dijo el Director de Planificación de la Ciudad T. J Kent, Jr. en ese momento. «Pero los alquileres serán demasiado altos para un grupo grande de residentes». ... Añadió que no había «una respuesta fácil» para acomodar a las personas que iban a ser desplazadas. (ver: https://hoodline.com/2016/01/how-urban-renewal-destroyed-the-fillmore-in-order-to-save-it)
