Cuando Paul Hayes fue arrestado en Kentucky por escribir un cheque fraudulento, se enfrentó a su tercer cargo de delito grave. En ese momento, Kentucky tenía una ley en vigor conocida como la Ley Penal Habitual, que imponía una sentencia de cadena perpetua por cualquier tercera condena por delito grave. Sin embargo, el fiscal en el caso estaba en libertad de decidir si acusar o no a Hayes en virtud de la Ley penal habitual. Le ofreció a Hayes un trato: o se declara culpable y acepta una sentencia de cinco años, o va a juicio y arriesga su vida en prisión.
Hayes tiró los dados en un juicio por jurado y perdió. Pero apeló sobre la base de que la gran disparidad entre el acuerdo de declaración de culpabilidad y la sentencia amenazada para un juicio con jurado violaba sus derechos al debido proceso. El caso fue a la Corte Suprema, donde Hayes perdió de nuevo. La disparidad en los cargos entre las negociaciones de la declaración y los juicios era irrelevante; siempre y cuando los hechos encajen en el caso, los fiscales pueden presentar los cargos que deseen.
Bordenkircher v. Hayes, como se conoce el caso, revela mucho sobre nuestro sistema de justicia penal. Lo que es más importante, demuestra cómo el sistema legal permite y fomenta prácticas de enjuiciamiento insalubres. Las tasas de encarcelamiento se han disparado desde la década de los setenta, y esa tendencia ha continuado a pesar de que las tasas de delitos violentos y contra la propiedad han caído sustancialmente.1 La guerra contra las drogas explica el aumento de los arrestos por delitos no violentos, por supuesto, pero incluso las leyes de drogas no explican las tendencias de la fiscalía.
De 1990 a 2007, los delitos violentos y contra la propiedad se redujeron en un 35 por ciento. Aunque los arrestos por drogas en estos años compensaron con creces este cambio, todavía no explican plenamente el aumento de las admisiones en las cárceles. Sin embargo, durante esos mismos años, el número de fiscales de línea aumentó en un 50 por ciento, mucho más de lo necesario para mantener el ritmo de las tasas de arrestos. El número de arrestos por fiscal en 1990 fue de 710, pero el aumento de los fiscales superó las tasas de arresto por un margen tan amplio que en 2007, los arrestos por fiscal se redujeron a sólo 473. No obstante, las tasas de admisión en prisión por fiscal en estos dos años fueron casi idénticas.2 Si bien el crecimiento de los estatutos de delitos graves y la agresividad de las fuerzas del orden desempeñan un papel importante en el encarcelamiento masivo, los cambios en las admisiones en prisión siguen con mayor precisión el crecimiento de los fiscales.
Se puede decir que los fiscales son las figuras más poderosas de nuestro sistema de justicia penal, incluso más que los jueces y los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Cualquier persona interesada en la reforma de la justicia penal debe, por lo tanto, comprender las estructuras institucionales que han producido un cargo público tan peligrosamente poderoso.
Los incentivos son siempre el lugar más fácil de buscar para explicar el comportamiento. Para los fiscales, el desempeño en el trabajo se evalúa en gran medida como un porcentaje del total de casos en los que se han llevado a cabo con éxito las acciones judiciales, y los fiscales sólo pueden perder los casos que van a juicio. Además, como muchos fiscales ven su posición como un peldaño político, es especialmente importante evitar cualquier pérdida embarazosa en casos de alto perfil. Por lo tanto, la negociación de la declaración de culpabilidad es un medio atractivo para evitar ir a juicio, y debido a que los jueces y los abogados defensores comparten incentivos similares, como he detallado en otra parte, es probable que también faciliten la negociación de la declaración de culpabilidad en la medida de lo posible por su parte.
Los fiscales también enfrentan un incentivo para buscar sentencias más severas para evitar imponer costos al condado. La mayoría de los casos penales son manejados por fiscales nombrados por el fiscal de distrito, que es elegido por un determinado municipio (generalmente un condado). Por lo tanto, se ven obligados a reducir los costes para el condado. Los delincuentes son alojados en prisiones estatales, mientras que los delitos menores son retenidos en las cárceles de los condados. Como resultado, la indulgencia impone costos al condado que elige al fiscal de distrito, mientras que los acusadores más severos socializan el costo para el resto del estado, por lo que la mayor parte de la carga es asumida por los contribuyentes de otras jurisdicciones.
Los fiscales se enfrentan a incentivos que les animan a buscar condenas rápidas y seguras, evitando al mismo tiempo juicios o acusaciones indulgentes. Pero nada de esto sería posible sin un alto grado de discrecionalidad que permita a los fiscales controlar sus casos. El primer y más importante poder discrecional que tiene un fiscal es la decisión de presentar o no cargos. Después de que el gobierno federal adoptara una política de «aplicación pasiva» contra los objetores de conciencia del borrador (lo que significa que sólo procesaron a las personas que informaron que se negaban a registrarse) la política fue impugnada en los tribunales. Aunque no llegó a la Corte Suprema, la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito dictaminó que la discreción de la fiscalía sobre si presentar o no cargos no es revisable.
Los fiscales tampoco supervisan qué cargos deben presentar. Aunque este poder discrecional siempre ha existido, se ha visto reforzado por la ampliación del Código Penal. En Nueva York, por ejemplo, el fiscal puede decidir si acusa a un agresor de «asalto en grupo en segundo grado» (un delito grave de clase C) o «asalto en segundo grado» (un delito grave de clase D). Cualquier caso que califique para el primer cargo, que conlleva una sentencia máxima de quince años, también califica para el segundo cargo, que sólo tiene una pena máxima de siete años.
Este poder discrecional otorga a los fiscales una enorme influencia en las negociaciones de la declaración de culpabilidad. Como Paul Hayes aprendió de la manera difícil, los fiscales regularmente amenazan con más cargos punitivos si el acusado se niega a aceptar un trato. Con las pautas de sentencia mínima obligatoria, los fiscales tienen efectivamente más control sobre la sentencia del acusado que el juez que preside. Sin embargo, lo más peligroso es que cuando los fiscales amenazan con acusaciones más severas, incluso los acusados inocentes son presionados para que se declaren culpables por temor a una falsa condena en el juicio. Debido a que los fiscales quieren acuerdos de declaración, a menudo incluso amenazan con acusaciones que saben que no se sostendrán en la corte. Esto se hace a menudo acumulando cargos redundantes, como en un caso en Houston donde el fiscal amenazó con acusar a un acusado de robo de un edificio y, por separado, de robo de una caja fuerte dentro del edificio. Aunque la doble acusación no se sostendría en la corte, es una táctica efectiva de intimidación en los acuerdos de declaración de culpabilidad.
Entre los incentivos que enfrentan y sus amplios poderes discrecionales, los fiscales juegan un papel enorme en el encarcelamiento masivo. Para agravar el problema, los fiscales del estado disfrutan de presupuestos sustancialmente mayores que los de los abogados defensores, a pesar de que sus costos de investigación se han subcontratado a organismos encargados de hacer cumplir la ley. Aunque pocas personas tienen mucha simpatía por los delincuentes condenados por delitos violentos y contra la propiedad (incluso si los castigos son injustamente severos o problemáticos), las prácticas agresivas de la fiscalía amenazan cada vez más a las personas inocentes y a los delincuentes no violentos (que a menudo enfrentan sentencias mínimas más duras que los delincuentes violentos). Si bien la derogación de las leyes y las reformas policiales son importantes para aliviar el encarcelamiento masivo, es probable que el problema continúe mientras se permita a los fiscales operar con tan pocas limitaciones.
