La oposición a los movimientos de secesión en Estados Unidos suele basarse en la idea de que las preocupaciones de política exterior se imponen a cualquier idea de que Estados Unidos debería dividirse en trozos más pequeños.
Casi no hace falta decir que quienes suscriben la ideología neoconservadora u otras opiniones de política exterior altamente intervencionistas tratan la idea de la división política con alarma o desprecio. O ambas cosas.
Tienen razón. Es probable que si EEUU se dividiera en trozos más pequeños, vería debilitada su capacidad de actuar como hegemón mundial, invadiendo naciones extranjeras a voluntad, imponiendo «cambios de régimen» y amenazando con la guerra a cualquier régimen que se oponga a los caprichos del régimen estadounidense.
Para algunos de nosotros, sin embargo, esto sería una característica de la secesión más que un error.
Además, la capacidad del régimen estadounidense para llevar a cabo operaciones militares ofensivas, como el cambio de régimen, es independiente y distinta de la capacidad del régimen para mantener una fuerza militar defensiva eficaz y creíble.
El mes pasado, analizamos cómo incluso un Estados Unidos desmembrado sería más que capaz de desplegar una fuerza militar defensiva grande y eficaz. Sin embargo, unos Estados Unidos políticamente divididos siguen siendo unos Estados Unidos muy ricos, y la riqueza sigue siendo un componente clave para una defensa militar eficaz. En otras palabras, la grandeza no es tan importante como la medida en que un régimen puede recurrir a altos niveles de riqueza y acumulación de capital.
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Ese análisis, sin embargo, se concentró en las fuerzas convencionales, y esto nos deja con la pregunta de cómo les iría a los estados sucesores de un Estados Unidos posterior a la secesión en términos de disuasión nuclear.
En este caso, hay incluso menos necesidad de ser grande que en el caso de las fuerzas militares convencionales. Como ha demostrado el Estado de Israel, un Estado pequeño puede obtener los beneficios de la disuasión nuclear sin una gran población ni una gran economía.
En otras palabras, una defensa militar eficaz mediante la disuasión nuclear es incluso más económica que las fuerzas militares convencionales.
Tras la secesión, ¿quién se queda con las armas nucleares?
Pero, ¿cómo se desarrollaría realmente la secesión cuando hay armas nucleares de por medio?
Un ejemplo que podríamos considerar es la secesión de Ucrania de la Unión Soviética a principios de la década de 1990.
En 1991, cuando la Unión Soviética se derrumbaba, los ucranianos votaron por abrumadora mayoría la secesión y la creación de una república independiente. En ese momento, el nuevo estado de Ucrania contenía alrededor de un tercio del arsenal nuclear soviético. Esto significa que había literalmente miles de cabezas nucleares dentro de las fronteras de Ucrania, convirtiendo el arsenal ucraniano en el tercero más grande del mundo. En 1994, Ucrania inició un programa de desnuclearización y hoy ya no es una potencia nuclear.
Las relaciones entre Ucrania y la nueva Federación Rusa eran enconadas a principios de los años noventa -como ahora-, lo que significa que las lecciones de la situación ucraniana son limitadas si se aplican a los movimientos secesionistas estadounidenses. A los expertos estadounidenses les gusta presentar la división rojo-azul en Estados Unidos como un conflicto de civilizaciones irresoluble, pero estas diferencias son poca cosa comparadas con el tipo de conflictos étnicos y nacionalistas que han existido durante mucho tiempo en Eurasia.
No obstante, podemos extraer algunas ideas de esa separación.
Por ejemplo, la secesión ucraniana demuestra que es posible que las armas nucleares pasen al control de un estado secesionista sin que estalle un conflicto general. De hecho, Ucrania no fue la única en hacerlo. Kazajstán y Bielorrusia también «heredaron» armas nucleares de la Unión Soviética. Si Rusia, Ucrania, Kazajstán y Bielorrusia pueden negociar pacíficamente una resolución sobre cómo lidiar con un arsenal nuclear repentinamente descentralizado, los estadounidenses también pueden lograrlo.
No obstante, la situación ucraniana pone de manifiesto algunos de los problemas técnicos y logísticos que conlleva determinar quién controla exactamente las armas nucleares en una situación posterior a la secesión.
Por ejemplo, nunca fue sencillo para el régimen ucraniano afirmar el control técnico de los misiles nucleares terrestres. Es poco probable que Ucrania llegara a obtener todas las herramientas necesarias para lanzar realmente los misiles nucleares dentro de su territorio.1
Sin embargo, es probable que Ucrania pudiera haber conseguido esta facultad, ya que en 1993 estaba desarrollando su propio sistema de control del arsenal. No es de extrañar que el régimen soviético ruso se mostrara poco entusiasta a la hora de ayudar a los ucranianos en este sentido.
En cambio, cuando se trata de utilizar bombarderos con capacidad nuclear, parece que el régimen de Ucrania tenía el control total.2
Es probable que los Estados sucesores de Estados Unidos se enfrenten a problemas similares. El uso de misiles terrestres dependería en gran medida de la autorización de la facción que más recientemente haya controlado el acceso y la autoridad de lanzamiento, incluso si esos misiles se encuentran físicamente dentro de las fronteras de un estado separatista. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el Estado en el que se encuentran los misiles nucleares terrestres tiene la capacidad de impedir su uso en la mayoría de los casos. Esto se debe a que, aunque los misiles en sí no puedan ser controlados directamente, el personal que mantiene y controla los emplazamientos puede ser cambiado con mucha más facilidad por personal leal al nuevo régimen.3
En lo que respecta a los submarinos y bombarderos, una región secesionista de Estados Unidos podría verse más capacitada para afirmar el control a corto plazo. El destino de esos bombarderos y submarinos tendría mucho que ver con la probable situación de caos tras el movimiento independentista y el cambio de fronteras.
Las regiones separatistas podrían no estar dispuestas a renunciar a las armas nucleares
Ucrania se desnuclearizó en parte debido a los sobornos y la presión de Estados Unidos y Rusia. Rusia quería el arsenal de Ucrania por razones obvias. Estados Unidos estaba obsesionado con la desproliferación, aunque naturalmente insistía en mantener su propio arsenal masivo.
Ni EEUU ni Rusia tenían la capacidad de obligar a Ucrania a desnuclearizarse, a menos que se produjera una invasión a gran escala de Ucrania, por supuesto. Sin embargo, Ucrania capituló ante la presión cuando la Federación Rusa, Estados Unidos y el Reino Unido (y en menor medida China y Francia) se comprometieron en el Memorando de Budapest a proteger la integridad territorial de Ucrania.
En 2014, muchos interpretaron esta medida como una gran locura cuando Rusia se anexionó Crimea de Ucrania y ninguna de las otras partes del memorando intervino. Ucrania había renunciado a su mejor garantía contra la intervención rusa —su arsenal nuclear— a cambio de débiles «garantías» de Estados extranjeros.
Algunos estudiosos de la política exterior —sobre todo John Mearsheimer— lo habían previsto y desaconsejaban la desnuclearización en Ucrania. De hecho, en 1993, Mearsheimer dudaba de que Ucrania cediera a la presión de la desnuclearización precisamente porque era improbable que hubiera garantías fiables por parte de terceros. Incluso después de que el Memorándum de Budapest se convirtiera en una realidad un año más tarde, no dejaba de ser una caña bastante débil de la que colgar la desnuclearización. Como señaló Mearsheimer, en caso de que los estadounidenses no proporcionaran una defensa eficaz para Ucrania —como acabó siendo el caso de la crisis de Crimea— los estadounidenses «no tendrían que vivir con las consecuencias de un ataque ruso».4 No obstante, algunos ucranianos insisten en que la crisis de Crimea no es una prueba de la necesidad de una disuasión nuclear.
Sin embargo, muchos estadounidenses pueden ser mucho menos optimistas —incluso hasta el punto de una paranoia injustificada— sobre las perspectivas de una intervención extranjera en suelo estadounidense. Por eso es mejor proceder asumiendo que al menos algunos estados sucesores de los actuales Estados Unidos insistirían en conservar un arsenal nuclear. Después de todo, mientras que Ucrania podría haber apostado por EEUU como ejecutor del orden internacional, tales garantías serían aún más improbables tras una crisis de secesión estadounidense. En otras palabras, los Estados americanos después de la secesión tendrían que confiar en un sistema de disuasión de autoayuda.
Por otra parte, no debemos suponer que todos los Estados sucesores de Estados Unidos buscarían arsenales nucleares permanentes. Es probable que algunos renuncien a sus programas nucleares, al igual que Suecia y Sudáfrica han abandonado programas nucleares que estaban muy avanzados para el montaje de armas (Suecia) o que ya habían completado la construcción de ojivas en funcionamiento (Sudáfrica). Aunque el ejemplo ucraniano de desnuclearización voluntaria puede parecer ahora un error garrafal para muchos, la situación en Norteamérica es diferente. América del Norte no es Europa del Este, con su larga historia de conflictos interestatales. En América del Norte, Canadá y Estados Unidos han estado en paz durante más de dos siglos, y Canadá nunca se ha esforzado mucho en avanzar hacia el montaje de un arsenal nuclear. Más bien, la proximidad de Canadá a Estados Unidos la protege de las amenazas nucleares procedentes de fuera de Norteamérica. Cualquier ataque convencional o nuclear contra Canadá por parte de, por ejemplo, China o Rusia, es probable que se interprete como un ataque contra Estados Unidos, con consecuencias desastrosas para el agresor inicial.
En otras palabras, Canadá se beneficia de lo que Baldur Thorhallsson llama «refugio» en la escena internacional. Canadá no necesita un arsenal nuclear propio, porque puede utilizar su estrecha alianza con Estados Unidos como sustituto.
Mientras algunos estados sucesores de Estados Unidos mantengan un arsenal en funcionamiento, otros estados no nucleares de América del Norte podrán funcionar de forma similar. Es lógico que, al igual que Estados Unidos en su forma actual ha estado en paz con todas las demás antiguas colonias británicas, es probable que las nuevas repúblicas norteamericanas compartan un destino similar.
Los Estados grandes no son necesarios: una fuerza nuclear disuasoria es totalmente factible para los Estados pequeños
Una nueva república americana no necesita ser especialmente grande para mantener un arsenal que funcione.
Mientras que una economía y una población considerables son muy útiles para construir un gran ejército convencional, estos factores no son tan importantes cuando se trata de una fuerza nuclear capaz de disuadir a las potencias extranjeras.
Como ha explicado Kenneth Waltz, «la paridad nuclear se alcanza cuando los países tienen fuerzas de segundo ataque. No requiere una igualdad cuantitativa o cualitativa de fuerzas».5 Es decir, si un régimen puede ocultar o desplazar de forma plausible suficientes ojivas nucleares para sobrevivir a un primer ataque nuclear, es capaz de disuadir totalmente la agresión nuclear de otros Estados. Además, el número de ojivas necesarias para conseguirlo «no es de cientos, sino de decenas».6
Por ello, Waltz ha llegado a la conclusión de que «la disuasión es más fácil de idear de lo que la mayoría de los estrategas han creído «7 y que «algunos países pueden encontrar en las armas nucleares una alternativa más barata y segura a la realización de carreras armamentísticas convencionales económicamente ruinosas y militarmente peligrosas. Las armas nucleares pueden prometer una mayor seguridad e independencia a un precio asequible «8 . En otras palabras, la disuasión «puede implementarse de forma barata «9 .
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El Estado israelí es un caso importante e ilustrativo. Se trata de un país con un PIB menor que el de Colorado y una población menor que la del estado norteamericano de Georgia, y sin embargo se cree que Israel mantiene una tríada nuclear de ojivas marítimas, aéreas y terrestres. En otras palabras, se trata de un Estado pequeño que ha aprovechado al máximo el carácter relativamente económico de un pequeño arsenal nuclear (que se calcula que incluye aproximadamente ochenta ojivas montadas).
Está claro que las afirmaciones de que incluso los estados americanos de tamaño medio -como Ohio, con 11 millones de habitantes y un PIB casi tan grande como el de Suiza- son demasiado pequeños para contemplar la posibilidad de funcionar como estados independientes están bastante alejadas de la realidad. Además, no hay ninguna razón para suponer que ningún estado estadounidense posterior a la secesión pretenda actuar en solitario en el ámbito de las relaciones internacionales. Kirkpatrick Sale ha señalado lo que debería considerarse obvio: «Históricamente, la respuesta de los estados pequeños a la amenaza de... agresión ha sido la confederación temporal y la defensa mutua, y de hecho la simple amenaza de dicha unidad, en forma de tratados de defensa y ligas y alianzas, ha sido a veces un elemento disuasorio suficiente» (el énfasis es nuestro).10
Por otra parte, la continuación de la actual tendencia a la centralización política en Washington —y el creciente dominio político de todos los rincones de la nación por parte de las autoridades centrales— probablemente sólo perjudique las perspectivas futuras de una separación amistosa y una cooperación pacífica en la escena internacional.
- 1John J. Mearsheimer, «The Case for a Ukrainian Nuclear Deterrent», Foreign Affairs 72, no. 3 (verano de 1993): 50-66, especialmente 52.
- 2Ibídem, p. 52.
- 3Graham Allison señala la importancia del personal en la situación de la Ucrania postsoviética en el National Interest: «Oficialmente, la cadena de mando seguía yendo desde el nuevo Presidente de Rusia a través de los sistemas de comunicación y control hasta los oficiales de misiles en Ucrania. Sin embargo, físicamente, los misiles, las ojivas, los oficiales y los mecanismos de lanzamiento de armas residían en el territorio de Ucrania. Además, los individuos que operaban estos sistemas vivían ahora en casas propiedad del gobierno de Ucrania, recibían cheques del Ministerio de Defensa de Ucrania y estaban sujetos a ascensos o despidos, no por parte de Moscú, sino de Kiev» Ver « Buenas noticias de Ucrania: No tiene armas nucleares», National Interest, 21 de marzo de 2014.
- 4Mearsheimer, «The Case for a Ukrainian Nuclear Deterrent», p. 58.
- 5Kenneth Waltz, «Structural Realism after the Cold War», International Security 25, nº 1 (verano de 2000): 5-41, especialmente 32n75.
- 6Kenneth Waltz, «Nuclear Myths and Political Realities», American Political Science Review 84, no. 3 (septiembre de 1990): 731-45.
- 7Ibid.
- 8Kenneth Waltz, «The Spread of Nuclear Weapons: More May Be Better», Adelphi Papers 21, nº 171 (1981).
- 9Waltz, «Nuclear Myths and Political Realities».
- 10Kirkpatrick Sale, Human Scale Revisited (White River Junction, VT: Chelsea Green, 2017), p. 312.
