El 13 de julio, el presidente de los Estados Unidos abandonó airadamente las negociaciones en curso sobre el aumento del techo de la deuda desde su máximo legislado de 14,294 billones de dólares. Esto provocó una nueva ronda de especulaciones sobre si los Estados Unidos podría incumplir sus obligaciones financieras. En estas circunstancias, es útil recordar los casos anteriores en los que esto ha ocurrido y los efectos de esos impagos. Estudiando los impagos del pasado, podemos hacernos una idea de lo que pueden presagiar los impagos de fu turas.
El impago de la moneda continental en 1779
El primer impago de Estados Unidos se produjo en su primera emisión de deuda: la moneda emitida por el Congreso Continental de 1775. En junio de 1775 el Congreso Continental de los Estados Unidos de América, con sede en Filadelfia, en representación de los 13 estados de la unión, emitió letras de crédito por valor de 2 millones de dólares molidos españoles a pagar dentro de cuatro años en cuatro plazos anuales. Al mes siguiente se emitió un millón más. Siguió una tercera emisión de 3 millones. Al año siguiente se emitieron otros 13 millones de dólares. Estos fueron los primeros «dólares continentales», que se utilizaron para financiar la guerra de la revolución contra Gran Bretaña. Las emisiones continuaron hasta alcanzar los 241 millones de dólares, sin incluir las falsificaciones británicas.
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El Congreso carecía de poder tributario, por lo que responsabilizó a cada uno de los estados del reembolso de una parte de los pagarés en función de su población. En 1776, la administración de estos billetes se delegó en una «Junta del Tesoro». Rechazar los billetes o recibirlos por debajo de la paridad se castigaba con la amputación de las orejas y otras horribles penas.
Los billetes se depreciaron progresivamente a medida que el público empezó a darse cuenta de que ni los estados ni su Congreso tenían la voluntad o la capacidad de canjearlos. En noviembre de 1779, el Congreso anunció una devaluación de 38,5 a 1 en los Continentales, lo que equivalía a una admisión de impago. En ese año se generalizó la negativa a aceptar los billetes y el comercio se redujo al trueque, lo que provocó hambrunas esporádicas y otras privaciones.
Finalmente, el Congreso acordó rescatar los pagarés a 1.000 a 1. A un tipo de cambio de 0,82 onzas troy por dólar molido español y de 36 dólares (2011) por onza troy de plata, este primer impago supuso una pérdida acumulada de aproximadamente 7.000 millones de dólares para el público americano.
Benjamin Franklin calificó la pérdida de impuesto. El recuerdo del sufrimiento y la perturbación económica causados por este «impuesto» y otras letras de crédito similares emitidas por los estados influyó en la cláusula contractual de la Constitución, aprobada en 1789:
Ningún estado celebrará Tratados, Alianzas o Confederaciones; otorgará Cartas de Marquesina y Represalia; acuñará Moneda; emitirá Letras de Crédito; convertirá en Moneda de Curso Legal para el Pago de Deudas cualquier Otra Cosa que no sea Moneda de Oro y Plata; aprobará una Ley de Retención, una Ley ex post facto o una Ley que menoscabe la Obligación de los Contratos.
El impago de los préstamos nacionales de Continental
Además de su emisión de moneda, el Congreso Continental pidió dinero prestado tanto a nivel nacional como en el extranjero. La deuda interna ascendía a unos 11 millones de dólares españoles. Los intereses de esta deuda se pagaban principalmente con dinero recibido de Francia y Holanda como parte de préstamos separados. Cuando esta fuente de financiación se agotó, el Congreso dejó de pagar su deuda interna a partir del 1 de marzo de 1782. La satisfacción parcial de estas deudas se realizó posteriormente mediante la aceptación de los pagarés para el pago de impuestos y otras contraprestaciones indirectas. Mediante la Ley de Financiación de 1790, el Congreso repudió totalmente estos empréstitos, pero ofreció convertirlos en otros nuevos con condiciones menos favorables, memorizando así el impago en forma de ley federal.
El impago del billete verde de 1862
Tras la Guerra de la Independencia, el Congreso de Estados Unidos sólo realizó emisiones limitadas de deuda y moneda, dejando los problemas de las finanzas públicas en gran medida en manos de los estados y los bancos privados. (Estas entidades incumplieron regularmente hasta el Pánico de 1837 en el que un crescendo de impagos estatales llevó a la invención del término «repudio de deudas»). En agosto de 1861, este equilibrio entre las finanzas locales y federales cambió para siempre cuando la Guerra Civil indujo al Congreso a crear una nueva moneda que se conoció como el «billete verde» por el color verde de su tinta. Los billetes verdes originales eran 60 millones de dólares en billetes a la vista en denominaciones de 5, 10 y 20 dólares que podían canjearse en especie en cualquier momento a razón de 0,048375 onzas troy de oro por dólar. Menos de cinco meses después, en enero de 1862, el Tesoro de EEUU incumplió el pago de estos billetes al no canjearlos a la vista.
Después de este fracaso, el Tesoro realizó las siguientes emisiones de billetes verdes como billetes de «curso legal» que no eran reembolsables a la vista, excepto a través de divisas, y no podían utilizarse para pagar derechos de aduana. Dependiendo de la suerte de la guerra, estos billetes se negociaban con un descuento que oscilaba entre el 20 y el 40 por ciento. Mediante la estratagema de monetizar esta moneda con bonos y pagar sólo los intereses de esos bonos en oro adquirido mediante derechos de aduana, el partido de Lincoln financió la Guerra Civil sin más impagos.
El impago de los Bonos Liberty de 1934
La financiación del gobierno de Estados Unidos se intensificó a un nivel completamente nuevo cuando entró en la Gran Guerra, ahora conocida como «Primera Guerra Mundial». Las nuevas empresas del gobierno incluían el mantenimiento y la explotación de la flota mercante, la producción de municiones, la alimentación y el equipamiento de los soldados totalmente a su cargo, y muchas otras cosas caras que nunca había hecho antes o que sólo había hecho a una escala mucho menor.
Para financiar estas actividades, el Congreso emitió una serie de obligaciones conocidas como «Bonos Liberty» a partir de 1917. Las series preliminares eran convertibles en emisiones de series posteriores en condiciones progresivamente más favorables hasta que la deuda se integró en el cuarto Bono Liberty, fechado el 24 de octubre de 1918, que era una emisión de 7.000 millones de dólares, a 20 años, al 4,25%, pagadera en oro a razón de 20,67 dólares por onza troy.
Cuando Franklin Roosevelt llegó al poder en 1933, sólo el pago de los intereses estaba agotando el oro del tesoro; y como éste sólo tenía 4.200 millones de dólares en oro, era obvio que no habría forma de pagar el principal cuando venciera en 1938, por no hablar de hacer frente a los gastos y a otras obligaciones de la deuda. Estas otras obligaciones de deuda eran sustanciales. Desde la década de 1890, el Tesoro había carecido de oro y había financiado este déficit emitiendo nuevos bonos para atraer oro con el que pagar los intereses de emisiones anteriores. El resultado fue que en 1933 la deuda total ascendía a 22.000 millones de dólares y la cantidad de oro necesaria para pagar incluso los intereses pronto iba a ser insuficiente.
Ante esta exigencia, Roosevelt decidió impagar la totalidad de la deuda interna negándose a canjearla en oro a los americanos y devaluando el dólar un 40% frente a las divisas. Tomando estas medidas el Tesoro pudo realizar un pago parcial y mantener las divisas con los socios comerciales críticos de Estados Unidos.
Si fijamos el precio del oro en el valor actual de 1.550 dólares por onza troy, la pérdida total para los inversores por la devaluación fue de aproximadamente 640.000 millones de dólares en dólares de 2011. El resultado global del impago fue intensificar la depresión y las reducciones comerciales de la década de 1930 y contribuir a fomentar la Segunda Guerra Mundial.
El impago momentáneo de 1979
El Tesoro de Estados Unidos incumplió accidentalmente el pago de un pequeño número de letras durante la crisis del límite de la deuda de 1979. Debido a una confusión administrativa, 120 millones de dólares en letras que vencían el 26 de abril, el 3 de mayo y el 10 de mayo no se pagaron de acuerdo con los términos establecidos. El Tesoro pagó finalmente el valor nominal de las letras, pero a pesar de ello se interpuso una demanda colectiva, Claire G. Barton v. Estados Unidos, en el tribunal federal del Distrito Central de California sobre si el Tesoro debía pagar intereses adicionales por el retraso. El gobierno decidió evitar más publicidad dando a los inversores despechados lo que querían en lugar de subirse al caballo de la inmunidad soberana. Un estudio económico del asunto concluyó que el resultado neto fue un minúsculo aumento permanente de los tipos de interés de las letras del Tesoro.
¿Qué ocurrirá en agosto de 2011?
Mucha gente se pregunta por la posibilidad de un impago del Tesoro el 3 de agosto de 2011, cuando, según las previsiones del Tesoro, ya no podrá hacer frente a todos los gastos sin préstamos adicionales.
En este caso, es poco probable que se produzca un impago. Históricamente, los gobiernos dan prioridad al servicio de la deuda por encima de cualquier otro gasto. Si la expansión de los fondos a través de la deuda se hace imposible, el Tesoro dejará de pagar primero otros gastos, empezando por los gastos discrecionales «no esenciales», para pasar después a los gastos obligatorios y los derechos como último recurso.
In extremis, lo que ocurrirá es que todas las pérdidas se endosarán a la Reserva Federal. La Reserva Federal posee del orden de 1,6 billones de dólares en deuda emitida por el Tesoro de Estados Unidos. Haciendo que la Reserva Federal compre bloques de deuda del Tesoro e incumpliendo el pago de estos valores no mantenidos por los inversores, los Estados Unidos puede posponer un incumplimiento contra los inversores reales esencialmente para siempre.
