¿Recuerdas la película El día de la marmota? El protagonista, interpretado por Bill Murray, está atrapado en un ciclo en el que revive el mismo día, el 2 de febrero, cada vez que se despierta en el pequeño pueblo de Punxsutawney, Pennsylvania. A lo largo del día se suceden los mismos acontecimientos, una y otra vez. Los sucesos agitan al personaje de Murray, pero éste cae en un ritmo. Saber lo que van a hacer los habitantes del pueblo antes de que lo hagan es una fuente de consuelo.
Esa es la sensación que se tiene con lo que se ha convertido en la debacle anual del techo de la deuda de Estados Unidos. El Congreso se acerca al límite de deuda que puede emitir el gobierno federal y se reúne para votar si lo levanta. El público suda la gota gorda, esperando ansiosamente para ver si el gobierno del país continuará sus operaciones o si la falta de fondos detendrá toda la empresa. Después de muchas discusiones, el Congreso levanta el límite de la deuda y se evita la crisis. La multitud grita que ya puede volver a su vida. Las cabezas más frías prevalecen y el estancamiento se rompe por el bien del país.
Esta es una interpretación pintoresca, aunque exacta, de los acontecimientos que se producen cada vez que el nivel de la deuda federal se acerca al techo.
El techo de la deuda es un fenómeno extrañamente americano. Antes de 1917, el Congreso autorizaba al Tesoro en cada caso cuando los impuestos no podían satisfacer las necesidades de gasto del gobierno. Cada año, entre 1788 y 1917, el Congreso autorizó cada bono del Tesoro emitido.
La Primera Guerra Mundial cambió esta situación de larga data. La Segunda Ley de Bonos de Libertad de 1917 permitió al Tesoro emitir bonos sin la aprobación del Congreso, con un límite legal. Esta ley limitaba el importe total de la deuda estableciendo topes a las distintas categorías de deuda (por ejemplo, bonos, letras, etc.).
Cuando la Segunda Guerra Mundial hizo estragos, el Congreso modificó el límite para aplicar el tope al importe total de la deuda federal sin hacer referencia a formas específicas de deuda. El límite de la deuda tal y como lo entendemos hoy es el resultado de la Ley de la Deuda Pública de los Estados Unidos de 1939. Esta ley eliminó los límites separados de los diferentes tipos de deuda pública. También consolidó casi todo el endeudamiento federal bajo el Departamento del Tesoro.
Cada año, más o menos, cuando la mala gestión financiera del Tesoro lleva al Congreso a solicitar un aumento del límite de la deuda, vemos el siguiente gráfico. La progresión histórica del límite es uniformemente ascendente.
Desde su bajo límite inicial de 49.000 millones de dólares en 1940, el Congreso ha votado para aumentar el límite ochenta veces. En la actualidad, el límite se sitúa en 28.500.000.000.000 de dólares (le ahorraré el trabajo de contar: son 28,5 billones de dólares).
He hecho un pequeño cambio en este gráfico. Hay una línea discontinua que comienza en febrero de 2013. Ese mes, en lugar de votar para aumentar el límite de deuda, el Congreso votó para suspenderlo. Esta suspensión temporal terminó en mayo de ese año. Desde entonces, el Congreso ha votado para suspender temporalmente el límite de deuda un total de cuatro veces más.
La suspensión funciona eliminando (temporalmente, por supuesto) una de las principales restricciones que el Congreso tiene sobre el poder ejecutivo: los hilos del dinero. Durante la suspensión del techo, el gobierno federal puede emitir toda la deuda que quiera. Al final de la suspensión temporal, el techo de la deuda se ajusta al nuevo nivel de deuda.
Se puede ver, por la prevalencia de la línea discontinua después de 2013, que el límite de la deuda no ha estado operativo durante gran parte del período. Estos períodos de suspensión dieron lugar a grandes aumentos del importe total de la deuda pendiente.
En términos porcentuales, el mayor aumento del techo de la deuda se produjo en marzo de 1942, con un 92%. En términos absolutos, el aumento de 1,9 billones de dólares en febrero de 2010 fue el mayor.
Es un poco difícil hacerse una idea del techo de la deuda a lo largo de la historia centrándose en su valor nominal. Podemos hacerlo más fácil de entender ajustando el nivel a la inflación. El mensaje sigue siendo más o menos el mismo, aunque con un punto de distinción.
Aunque la trayectoria ascendente sigue siendo clara, la tendencia tiene dos puntuaciones.
El primero fue el prolongado periodo entre abril de 1945 y octubre de 1984. En términos reales, el techo de la deuda alcanzó un máximo al final de la Segunda Guerra Mundial, con 4,6 billones de dólares. No superaría este nivel durante otros treinta y nueve años.
El segundo periodo fue más corto. El límite de la deuda no superó su máximo de agosto de 1997 de 10,1 billones de dólares hasta mayo de 2003 (en términos ajustados a la inflación). Sin que el Congreso aumente continuamente el valor nominal del límite, la inflación cumple el beneficioso propósito de erosionar su valor real. Esto modera el gasto público.
En marzo de 1942 se produjo el mayor aumento ajustado a la inflación del techo de la deuda, con un 69 por ciento. El aumento del 2 por ciento en agosto de 1954 fue la mayor disminución.
El mayor aumento ajustado a la inflación fue en febrero de 2010, con 2,3 billones de dólares. Aunque el Congreso votó a favor de aumentar el límite en agosto de 1954, la inflación erosionó el valor con respecto al anterior límite de deuda aprobado en junio de 1946. El aumento nominal representó una disminución de 1,1 billones de dólares en términos reales.
La guerra de Corea, que duró de 1950 a 1953, podría haberse convertido fácilmente en un atolladero como el de Vietnam. El Congreso elevó el techo de la deuda once veces durante la participación de Estados Unidos en Vietnam, pero no lo tocó ni una sola vez durante la Guerra de Corea. El Congreso optó por aumentar el límite de financiación del gobierno federal en un 48% para ayudarle a seguir profundizando en su participación en Vietnam. En cambio, los impuestos pagaron la mayor parte de la Guerra de Corea. Durante la campaña de tres años, el límite de la deuda se redujo un 13% en términos reales.
Esta relación entre el déficit y el gasto inflacionario y la propensión de un país a ir a la guerra es bien conocida. El reciente final de la guerra de Afganistán ha suscitado muchos comentarios sobre el coste total. Este recuento es sólo la mitad de la historia. Cuando se habla del coste, como en «el coste total de la guerra de Afganistán fue de 2,3 billones de dólares”, se suele pensar que ya se ha pagado. El Congreso votó a favor de aumentar el techo de la deuda en un 380% durante el período de veinte años. Seguramente se mantendrá en este elevado nivel para siempre. El país pagará los intereses de esta deuda añadida a perpetuidad.
He llamado a este artículo una historia «cariñosa” del techo de la deuda, aunque hasta ahora no estaba claro por qué: durante la mayor parte de su historia, el techo de la deuda se ha movido en una dirección única. Esto es claramente el caso en términos nominales, y ahora vemos que ha sido el caso en términos reales desde principios de la década de 1970.
Para los defensores de la restricción fiscal, hay algunos brotes verdes históricos que hay que tener en cuenta. En junio de 1946, el Congreso optó por reducir el límite en un 8% (25.000 millones de dólares). El Congreso redujo el límite cinco veces a lo largo de su historia, la última en junio de 1963.
Ajustado como porcentaje del PIB americano, el techo de la deuda ha tenido una trayectoria más volátil. Cabe destacar que se redujo durante un periodo prolongado. Tras alcanzar un máximo durante la Segunda Guerra Mundial, con un 132% del PIB, descendió de forma continuada hasta tocar fondo con un 32% en 1974, lo que supone un descenso total del 76%.
No es una coincidencia que este periodo de restricción fiscal en Estados Unidos coincidiera con el periodo de Bretton Woods. Aunque no es perfecto, el hecho de que las otras grandes potencias mundiales obligaran a canjear el dólar por oro puso freno al despilfarro de EEUU.
Al no poder asumir más deuda sin consecuencias, el período de crecimiento económico de la posguerra erosionó el valor relativo de la deuda existente.
El Ministerio de Hacienda afirma en su página web que
No aumentar el límite de la deuda tendría consecuencias económicas catastróficas. Haría que el gobierno incumpliera sus obligaciones legales, un hecho sin precedentes en la historia de Estados Unidos. Eso precipitaría otra crisis financiera y amenazaría los empleos y los ahorros de los americanos de a pie, lo que volvería a meter a Estados Unidos en un profundo agujero económico, justo cuando el país se está recuperando de la reciente recesión.
El periodo de crecimiento económico de la posguerra es uno de los más fuertes de la historia de Estados Unidos. Hay muchas razones por las que esto fue así, pero mantener al gobierno a raya es una de las más fuertes. El techo de la deuda cumplió un importante propósito histórico. Hoy sigue sirviendo a este propósito. Aumentarlo sin límite no es necesario y establece una peligrosa señal de que la restricción fiscal ya no es necesaria. Con el techo más alto hoy que en cualquier otro momento desde la Segunda Guerra Mundial, el país necesita esa restricción ahora más que nunca.
