Hace unos meses, la deuda nacional americana superó los 28 billones de dólares. Esta cifra es, sin duda, con la que suelen trabajar los economistas, pero ¿capta esta cifra una perspectiva a largo plazo?
En marzo de 2021, el Departamento del Tesoro publicó el Informe Financiero 2020 del Gobierno de los Estados Unidos. En el mensaje inicial, la secretaria Janet L. Yellen escribe: «Este Informe Financiero analiza no sólo los resultados financieros actuales, sino también las tendencias importantes a largo plazo que afectan a nuestros programas críticos de seguridad social y a la salud fiscal». El informe no sólo revela el nivel de deuda actual, sino que también proyecta el coste de las futuras obligaciones del gobierno con sus ciudadanos. Señala que los ciudadanos tendrán derecho a exigir prestaciones al Estado en el futuro.
Estados Unidos es uno de los pocos países cuyo Tesoro, en un acto de transparencia y con un análisis riguroso, ha advertido a su gobierno de la insostenibilidad de las finanzas públicas del país.
El Departamento del Tesoro americano anticipa que, a menos que haya cambios sustanciales, el sistema no será sostenible: «Si los cambios de política no son tan bruscos como para frenar el crecimiento económico, cuanto antes se adopten los cambios de política, menores serán los cambios en los ingresos y/o el gasto [que] serán necesarios para devolver al gobierno a una senda fiscal sostenible».
Los informes gubernamentales sobre asuntos macroeconómicos suelen ser ambivalentes. Sin embargo, la conclusión de éste es decisiva: la política fiscal del gobierno de EEUU es insostenible.
El déficit primario
El informe distingue útilmente entre el déficit primario y el déficit total. En general, el déficit primario no incluye el coste del servicio de la deuda (es decir, los intereses), mientras que el déficit total sí lo hace.
Para realizar un análisis riguroso de la sostenibilidad de las finanzas públicas, conviene considerar el déficit primario, ya que, si existe un déficit primario estructural, es difícil que un país alcance la sostenibilidad a largo plazo, independientemente del tipo de interés. La Reserva Federal podría ayudar al gobierno a reducir el déficit total con una bajada de tipos, pero se necesitan grandes cambios estructurales para reducir el déficit primario.
El siguiente gráfico, que aparece en el informe, compara los ingresos fiscales totales, representados por la línea negra, con el gasto estructural total. Cuando la línea que representa los ingresos totales (la línea negra gruesa) está por debajo de la suma de las distintas partidas de gasto presupuestario, hay un déficit primario. Durante los años de la crisis financiera (2009-12), la relación entre el déficit y el PIB se disparó, y volvió a dispararse en 2020 debido al aumento del gasto para hacer frente al covid-19.
Gráfico 1: Comparación del peso de cada gran categoría respecto a los ingresos fiscales
Fuente: Departamento del Tesoro de EEUU, Financial Report of the United States Government, FY 2020, 25 de marzo de 2021.
El Departamento del Tesoro asume que habrá un déficit primario estructural y que el déficit total (representado por la diferencia entre la línea azul y la línea negra gruesa), que incluye el coste del servicio de la deuda, aumentará con el tiempo.
El informe continúa con un gráfico que ilustra cómo, de continuar la tendencia, la deuda pública podría alcanzar el 300% del PIB en menos de cuarenta años.
Es importante aclarar que el gráfico anterior sólo tiene en cuenta la «deuda en manos del público», que actualmente ronda el 100% del PIB; sin embargo, si se incluyera la deuda en manos de los bancos de la Fed, la deuda total sería del 130% del PIB. La Fed argumenta que esta deuda adicional de 6 billones de dólares no debe ser considerada porque «los Bancos de la Reserva Federal remiten sus beneficios al Tesoro, [y] cualquier interés obtenido de su deuda federal es devuelto al gobierno federal». Pero si la Reserva Federal sigue aumentando su posición en relación con la deuda de EEUU, esta consideración podría tener que ser revisada.
En cualquier caso, el Departamento del Tesoro proyecta la deuda futura del gobierno y calcula que podría triplicar el PIB en cuarenta años. Si la deuda de los Bancos de la Fed se consolidara, este umbral se alcanzaría en mucho menos tiempo.
Un país con un Estado del bienestar se compromete a ofrecer a sus ciudadanos prestaciones futuras (principalmente pensiones y servicios sanitarios) con los impuestos recaudados en el presente. Mientras que los ingresos fiscales se contabilizan en el momento de la recaudación, las obligaciones futuras del gobierno no lo son. ¿Qué pasaría si contabilizáramos las obligaciones en términos de valor presente? Esto es exactamente lo que hace el Departamento del Tesoro en su análisis.
Las empresas americanas que acuerdan proporcionar a sus empleados pensiones futuras (que las empresas tienen que financiar) tienen que presupuestar anualmente para satisfacer sus obligaciones de pago futuras de acuerdo con los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados (GAAP) de Estados Unidos. Pero el gobierno no está obligado a hacer provisiones para cubrir las prestaciones futuras, actualmente sólo lo hace para los empleados federales y los veteranos.
¿Cuál sería la cifra de la deuda si Estados Unidos calculara el valor actual de las obligaciones futuras?
El Departamento del Tesoro declara que «las proyecciones fiscales a largo plazo indican que la proporción de la deuda pública con respecto al PIB aumentará hasta el 623% durante el período de proyección de 75 años, y seguirá aumentando después, si se mantiene la política actual». Para que nos hagamos una idea de la rapidez con la que aumentan las previsiones de la deuda en relación con el PIB, el mismo informe de hace dos años estimaba que esa misma proporción aumentaría hasta el 530 por ciento en ese periodo.
Veamos por qué se prevé que la deuda llegue a ser más de seis veces el PIB.
En primer lugar, considerando un periodo de proyección de setenta y cinco años, el valor actual neto de los futuros ingresos fiscales se estima en 295,4 billones de dólares. A esto hay que restarle el valor actual de los futuros gastos sin intereses—374,9 billones de dólares. Los principales gastos previstos son los de la seguridad social, es decir—la asistencia sanitaria y las pensiones.
Las Proyecciones Fiscales a Largo Plazo (SLTFP) muestran que el valor actual del gasto total no relacionado con los intereses, incluyendo la Seguridad Social, Medicare, Medicaid, defensa, educación, etc., durante los próximos setenta y cinco años, con la política actual, superará el valor actual de los ingresos totales en 79,5 billones de dólares. Los gastos netos de la seguridad social (Seguridad Social y Medicare) representan 65,5 billones de dólares de este gasto sin intereses.
Sin embargo, estas proyecciones fijan variables a las que el cálculo de las obligaciones de pago es muy sensible, como la tasa de fertilidad, la esperanza de vida y el crecimiento medio anual de los costes sanitarios. Al igual que en la mayoría de los países desarrollados, la tasa de fertilidad (definida como el número de hijos por mujer) en Estados Unidos mostró una tendencia a la baja. En 2007 esta tasa era del 2,1%, mientras que en 2020 alcanzó el 1,64%, un mínimo histórico. ¿Es realista suponer que la tasa de fertilidad volverá al 2,0 y se mantendrá estable durante los próximos setenta y cinco años, como suponen las proyecciones del Tesoro? Utilizar una tasa de fertilidad supuesta del 1,8% (más cercana a la actual) en lugar del 2,0% aumenta el déficit de financiación en 2,5 billones de dólares. Lo mismo ocurre con el crecimiento medio anual de los costes sanitarios: si se utiliza el 4,7% en lugar del 3,7%, se añaden 14 billones más de deuda.
El Departamento del Tesoro también asume que el país no se desintegrará. Por lo tanto, calcula el valor actual de los ingresos y obligaciones futuros hasta un futuro indefinido (las valoraciones de las empresas suponen igualmente que funcionarán indefinidamente):
Los expertos han señalado que al limitar las proyecciones a 75 años se subestima la magnitud de las obligaciones no financiadas a largo plazo porque las medidas resumidas reflejan el importe total de los impuestos pagados por las dos o tres generaciones siguientes de trabajadores, pero no el importe total de sus prestaciones... [E]l extender los cálculos más allá de 2094, capta la totalidad de las prestaciones de por vida, más los impuestos y las primas de todos los participantes actuales y futuros. El horizonte más corto subestima las necesidades financieras totales al captar relativamente más ingresos de los trabajadores actuales y futuros y no captar todas las prestaciones que está previsto pagarles.
Con estos ajustes, el valor actual de los costes futuros menos el valor actual de los ingresos futuros asciende a 154 billones de dólares, y recordemos que esta cifra no incluye los gastos de intereses ni la deuda que tiene la Fed en sus libros.
¿Cuál es la situación en otros países?
Por desgracia, el mismo análisis se aplica a otros países. De hecho, hace algunos años Citigroup calculó cuál sería la deuda si los futuros pasivos de las pensiones del gobierno se contabilizaran en términos de valor presente. Nótese que el informe sólo incluye los gastos en pensiones.
Como se puede ver en el gráfico, la mayoría de los pasivos de pensiones gubernamentales contingentes en la mayoría de los países europeos alcanzaron un valor presente de tres veces su PIB.
Conclusión
Los economistas deben advertir a la opinión pública del carácter insostenible de las finanzas públicas de nuestros gobiernos. Sólo entonces nuestros dirigentes políticos podrán debatir medidas que puedan invertir las tendencias indeseables.
No se puede añadir mucho a lo expuesto en el informe financiero del gobierno de EEUU, y sus conclusiones hablan por sí solas:
El continuo aumento de la relación deuda/PIB indica que la política actual es insostenible.... Las proyecciones de este informe financiero indican que, si la política se mantiene sin cambios, la relación deuda/PIB aumentará constantemente durante todo el periodo de proyección y más allá, basándose en los supuestos de este informe, lo que implica que la política actual no es sostenible y debe cambiar en última instancia. Con la importante advertencia de que los cambios de política no sean tan bruscos que frenen el crecimiento económico, cuanto antes se pongan en marcha las políticas para evitar estas tendencias, menores serán los ajustes necesarios para devolver a la nación a una senda fiscal sostenible, y menor será la carga de la deuda para las generaciones futuras.
