En los más de veinticinco años que llevo enseñando a estudiantes universitarios, he oído la misma cantinela innumerables veces: los mercados libres tienen muchos problemas que el gobierno tiene que intervenir para resolver. De hecho, los estudiantes esperan tanto que el gobierno «intervenga» que los mercados ocupan un papel periférico en su sistema económico idealizado. Incluso los estudiantes con una predilección ideológica por los mercados se apresurarán a argumentar que ciertos problemas, como la contaminación, requieren una amplia regulación gubernamental y probablemente un gasto copioso de dinero procedente de los impuestos.
Esto no es sorprendente, dado que los estudiantes universitarios han sido bombardeados por los medios, los profesores y los padres desde la escuela primaria con historias de soluciones gubernamentales a los problemas sociales. Cuando oyen hablar del «fracaso del mercado» en su primera clase de economía, no les cuesta mucho convencerles de que el libre mercado es, en el mejor de los casos, poco práctico y, en el peor, una débil justificación de la explotación capitalista. Los libros de texto de economía más vendidos en la universidad hacen poco para contrarrestar estas percepciones, y la mayoría de los profesores no se desvían mucho de los libros convencionales.
La mayoría de los manuales de microeconomía y microeconomía intermedia dedican al menos un capítulo a los fallos del mercado, que suelen incluir el «poder de mercado» (es decir, el monopolio), el suministro inadecuado de «bienes públicos» (bienes que el sector privado supuestamente no produce en cantidad suficiente porque no puede hacer pagar a los usuarios) y las «externalidades» (los efectos secundarios no deseados de la actividad humana sobre los demás, como la contaminación). Aunque los libros de texto suelen reconocer que los gobiernos no cumplen los modelos idealizados de eficiencia, es raro que se dedique un espacio proporcional al «fracaso del gobierno» y fácil que los estudiantes concluyan que la intervención gubernamental es la respuesta a estas deficiencias casi omnipresentes de los mercados.
Los apologistas de la regulación ambiental
Los problemas de la teoría del monopolio y los errores del pensamiento dominante sobre los bienes públicos se han tratado en otro lugar. En mi experiencia, las externalidades —típicamente, los problemas ambientales— han demostrado ser uno de los retos más difíciles para los estudiantes que intentan comprender los mercados y el gobierno. ¿Los problemas de contaminación no requieren la intervención del Estado?
Normalmente, la sección sobre externalidades contiene algunos diagramas que muestran la diferencia entre costes (o beneficios) privados y costes (o beneficios) sociales. El diagrama de las externalidades negativas suele parecerse a la figura 1, con el coste privado marginal (CPM), el coste social marginal (CSM) y el beneficio privado marginal (BPM). A continuación, se indica a los alumnos que observen la diferencia entre la cantidad óptima de producción (Q*) del bien que da lugar a la externalidad negativa y la cantidad de producción obtenida en el mercado (QM ). Cualquier producción superior a Q* añade más a los costes que a los beneficios, creando una pérdida neta denominada «pérdida de peso muerto». La presencia de esta pérdida de peso muerto se considera una prueba de fallo del mercado, y los autores normalmente proceden a evaluar diversas formas en que el gobierno puede empujar al mercado hacia Q*.
Figura 1: Diferencia entre costes y beneficios de la cantidad de producción que da lugar a externalidades negativas
Walter Block ha argumentado que hay problemas con el tratamiento habitual de las externalidades como fallos del mercado. Si el receptor de la contaminación no puede obtener una indemnización por daños y perjuicios o una medida cautelar de un tribunal —el recurso típico antes de mediados del siglo XIX—, no se trata de un fallo del mercado, sino de la incapacidad del gobierno para defender los derechos de propiedad. Los tribunales, que antes eran razonablemente diligentes en la protección de los derechos de propiedad, empezaron a debilitar esta protección a mediados del siglo XIX. Un ejemplo es el caso Ryan v. New York Central Railroad Co. (35 N.Y. 210), de 1866, en el que no se responsabilizó a un ferrocarril de la pérdida de una casa que se había incendiado por las chispas de la leñera cercana del ferrocarril, que se había quemado por negligencia de la compañía. Aun así, la protección judicial mantuvo cierta vigencia mucho tiempo después. Como señaló Jonathan Adler, en un famoso caso de 1913 en Nueva York, Whalen contra Union Bag and Paper Co. (208 N.Y. 1), «el tribunal supremo del estado confirmó una orden judicial por la que se cerraba una fábrica de pasta de papel de un millón de dólares que empleaba a varios cientos de trabajadores para proteger los derechos ribereños de un solo agricultor».
Dado que la legislación judicial para resolver conflictos sobre molestias como la contaminación se ha considerado cada vez más inadecuada para hacer frente a las externalidades, las intervenciones gubernamentales han adoptado normalmente tres formas: (1) regulación de mando y control, (2) impuestos sobre las emisiones y (3) sistemas de límites máximos y comercio (permisos negociables).
La regulación de mando y control es impopular entre muchos economistas por su tendencia a exigir reducciones de emisiones de forma inflexible y, por tanto, probablemente más costosa. También es especialmente susceptible al «capitalismo de amiguetes», ya que los grupos de presión de la industria pueden presionar a las burocracias reguladoras para que impongan tecnologías que dejen fuera a los competidores. Mucho más atractivos para los economistas son los impuestos sobre las emisiones y los permisos negociables.
Los impuestos sobre las emisiones (a veces denominados impuestos pigovianos por el economista de Cambridge Arthur Cecil Pigou, alumno de Alfred Marshall) han cobrado un nuevo protagonismo como parte de la política climática. En los últimos años han aparecido numerosas propuestas de impuestos federales sobre el carbono, incluido el «Nuevo Pacto Verde», e incluso algunos que se declaran libertarios los han propuesto. Los sistemas de permisos negociables llevan décadas utilizándose en los Estados Unidos, sobre todo con el Programa de Lluvia Ácida de la Agencia de Protección Ambiental, que empezó a subastar permisos de dióxido de azufre en 1993. Los sistemas de permisos negociables tienen un atractivo superficial para los economistas partidarios del mercado porque, al fin y al cabo, los permisos se negocian en un mercado. Por desgracia, se trata sólo de un cuasi mercado, en el que la oferta de permisos viene dictada por los reguladores.
La mayoría de los economistas parecen estar a favor de una u otra de estas políticas. Sin embargo, tanto los impuestos sobre las emisiones como los regímenes de permisos negociables adolecen de problemas fatales.
El problema del cálculo de contaminación
En primer lugar, el gobierno no tiene forma de determinar los costes infligidos por la contaminación, ya sea a efectos de fijar un impuesto o de crear un límite a las emisiones. Si nos remitimos al diagrama de la figura 1, no hay forma de encontrar el MSC, lo que significa que el gobierno no puede saber a qué nivel fijar el impuesto, y un sistema de permisos negociables no tendrá información útil sobre cuántos permisos deben crearse.
Este problema de cálculo se reconoce desde hace tiempo. James Buchanan explicó el problema en Cost and Choice:
Consideremos, en primer lugar, la determinación del importe del impuesto corrector que debe imponerse. Este importe debe ser igual a los costes externos que sufren otras personas distintas del decisor como consecuencia de la decisión. Estos costes son experimentados por personas que pueden evaluar sus propias pérdidas de utilidad resultantes. . . . Sin embargo, para estimar la cuantía del impuesto corrector, hay que poner alguna medida objetiva a estos costes externos. Pero el analista no tiene ningún punto de referencia a partir del cual puedan hacerse estimaciones plausibles. Dado que las personas que soportan estos «costes» —las que se ven afectadas externamente— no participan en la elección que genera los «costes», simplemente no hay forma de determinar, ni siquiera indirectamente, el valor que otorgan a la pérdida de utilidad que podría evitarse.
En palabras de Art Carden, «la información necesaria para saber si una normativa concreta ‘funciona’ literalmente no existe, y la diferencia clave entre empresas y gobiernos es que las empresas... tienen pruebas de mercado para sus decisiones. Los gobiernos no».
Sin embargo, los economistas y los responsables políticos siguen fingiendo que la información necesaria está a su alcance o que la dificultad puede descartarse con seguridad. William Baumol, escribiendo en la prestigiosa revista American Economic Review en 1972, admitió los problemas de información en una defensa de los impuestos pigovianos:
A pesar de la validez en principio del enfoque de subvención fiscal de la tradición pigouviana, en la práctica adolece de serias dificultades. Porque no sabemos cómo estimar las magnitudes de los costes sociales, los datos necesarios para aplicar las propuestas pigouvianas de subvención fiscal. Por ejemplo, una proporción muy importante del coste de la contaminación es psíquico; e incluso si supiéramos cómo evaluar el coste psíquico para un individuo concreto, parece que no tendríamos muchas esperanzas de hacer frente a efectos tan ampliamente difundidos entre la población.
Más adelante señaló: «No sabemos cómo calcular los impuestos y subvenciones necesarios y no sabemos cómo aproximarlos por ensayo y error».
Desgraciadamente, Baumol descartó esencialmente estos problemas y propuso actuar «sobre la base de un conjunto de normas mínimas de aceptabilidad», encontrando «algún nivel máximo de este contaminante que se considere satisfactorio». Esto, por supuesto, barre bajo la alfombra el problema de la información (¿cuánto es «aceptable» o «satisfactorio»?), que él admitió. «Pero», sostenía Baumol, «si nos dejamos paralizar por consejos de perfección podemos tener aún más motivos para lamentarnos». En otras palabras, es mejor hacer algo para reducir la contaminación que no imponer ningún límite de contaminación. Baumol, y quienes todavía hoy abogan por los impuestos sobre las emisiones o los permisos negociables, no ven que, incluso dentro de su propio marco analítico problemático, es fácilmente posible sobrestimar el MSC y, por tanto, «sobrecorregir» con impuestos demasiado altos o topes de emisiones demasiado bajos, aumentando así, en lugar de disminuir, el tamaño del triángulo de la pérdida de peso muerto (véase la figura 2). Tampoco son conscientes de la eficacia del derecho de daños para prevenir las infracciones ambientales. Murray Rothbard nos recordó el valor de este enfoque descentralizado y basado en los tribunales (el common law) en su clásico ensayo de 1982 «Ley, derechos de propiedad y polución del aire».
Figura 2: Efectos sobre la cantidad de producción de los impuestos sobre externalidades negativas
(In)justicia ambiental
El segundo gran problema es que ni los impuestos sobre las emisiones ni los permisos negociables tienen una forma clara de compensar a las víctimas de la contaminación por las pérdidas que siguen sufriendo. Las multas, o los ingresos de las subastas de permisos, van a parar al gobierno, no a quienes soportan la contaminación. De hecho, todo el aparato de derecho ambiental autoritario que se ha desarrollado a lo largo de muchos años, ya sea de ordeno y mando o algún otro tipo de regulación, ha fracasado a la hora de proteger los derechos de propiedad de los vecinos de los contaminadores. Obligar a instalar un depurador en una central eléctrica de carbón o gravar con impuestos el dióxido de azufre no sirve para compensar a alguien que pueda verse afectado negativamente por las emisiones restantes. Además, si los permisos de emisión de los sistemas de permisos negociables se intercambian entre contaminadores de distintas zonas, las emisiones pasarán de los vecinos de un contaminador a los de otro sin compensación alguna para estas víctimas de la contaminación. La justicia, al parecer, exigiría que la empresa que adquiere permisos aumente la compensación a sus vecinos de forma proporcional al aumento de la contaminación que emitirá, mientras que la empresa que vende permisos reduciría la compensación a sus vecinos. Por lo tanto, si se protegen los derechos de propiedad, la empresa que adquiere los permisos debería ser pagada por la empresa que los proporciona, ya que el adquirente está aceptando la carga de compensar a sus vecinos. Sin embargo, los sistemas de permisos de emisión negociables producen lo contrario: la empresa que adquiere los permisos paga a la empresa que los proporciona. Las ganancias para algunos transeúntes y las pérdidas para otros se consideran irrelevantes.
Esto plantea importantes problemas éticos, aunque la mayoría de los economistas de la corriente dominante parecen dispuestos a ignorarlos y perseguir el escurridizo punto de la «eficiencia social». Como señaló Murray Rothbard en «Law, Property Rights, and Air Pollution», «incluso si el concepto de eficiencia social tuviera sentido, no responde a las preguntas de por qué la eficiencia debería ser la consideración primordial a la hora de establecer principios legales o por qué las externalidades deberían internalizarse por encima de cualquier otra consideración.» Del mismo modo, Robert McGee y Walter Block han argumentado que los permisos de emisión negociables, a pesar de algunas ventajas de eficiencia sobre la regulación de mando y control, «implican una violación fundamental y generalizada de los derechos de propiedad» y que esta forma de «socialismo de mercado» debería sustituirse por el ya mencionado derecho consuetudinario judicial que preserva estrictamente estos derechos.
¿A quién le importa la eficiencia?
Incluso si dejamos de lado el problema de la información y el problema ético, no está claro por qué deberíamos esperar que el gobierno persiga el resultado más eficiente. Los políticos y las burocracias tienen sus propios objetivos: normalmente, los políticos quieren ser elegidos y los burócratas quieren presupuestos más amplios con los que jugar. Cuando se enfrentan a la presión implacable de los grupos de presión, a los que no les importa especialmente la eficiencia económica general, los políticos harán caso omiso de todo lo que les digan sus profesores de economía sobre el coste social marginal. Las organizaciones ecologistas no dejarán de pedir reducciones de emisiones cuando se alcance Q* —aunque supiéramos cuál es—. Los productores de gas natural querrán impuestos sobre el carbono lo suficientemente altos como para perjudicar a sus competidores del carbón, pero no lo suficiente como para empujar a las eléctricas hacia la energía nuclear. En un entorno así de grupos de interés enfrentados, el resultado de libro de texto Q* sólo aparecería por casualidad.
Haríamos bien, pues, en descartar las teorías «basadas en la eficiencia» que plantean exigencias imposibles de información y que confían en el desinterés de los responsables políticos gubernamentales. Como señalaron Ed Stringham y Mark White, siguiendo a Murray Rothbard:
Las teorías utilitaristas en general sufren estos problemas de cálculo, pero las teorías deontológicas, como los sistemas éticos basados en los derechos, no. En tales teorías, las decisiones jurídicas se tomarían basándose en nociones de justicia y no de eficiencia, y los jueces no se enfrentarían a la poco envidiable tarea de calcular las consecuencias económicas, en todos los posibles estados del mundo, de todas sus posibles acciones.
Los impuestos sobre las emisiones y los sistemas de permisos negociables plantean otros problemas, aparte de los que he mencionado aquí. Por ejemplo, Bob Murphy ha demostrado que incluso un impuesto sobre el carbono «neutro desde el punto de vista de los ingresos» es «probable. . . [imponga más pérdidas de peso muerto a la economía, compensando al menos algunos de los posibles beneficios medioambientales». Además, las propuestas de un impuesto de este tipo —que, al fin y al cabo, es un impuesto sobre el capital— están llenas de afirmaciones engañosas, y los impuestos sobre el carbono serían destructivos para el crecimiento económico. Además, dado que muchas de estas propuestas pretenden evitar daños que teóricamente podrían producirse en un futuro lejano, podemos saber aún menos sobre las capacidades y prioridades de estos remotos descendientes nuestros, y los costes podrían extenderse generaciones en el futuro antes de que se materialicen estos posibles beneficios.
El gobierno no puede conseguir la mejora de los resultados del mercado que prometen los impuestos sobre las emisiones y los permisos de emisión negociables, y podría empeorar las cosas fácilmente. Como hemos visto, el gobierno no dispone de la información necesaria para determinar qué nivel de contaminación es eficiente para toda una sociedad y, de todos modos, los funcionarios no tienen incentivos para interesarse especialmente por la eficiencia. Tratar los efectos indirectos sobre el medio ambiente basándose en los derechos, en lugar de en una incoherente «eficiencia social», es más defendible, tanto desde el punto de vista práctico como ético. Un nuevo aprecio por la libertad y el derecho consuetudinario contribuiría en gran medida a recuperar la protección de los derechos de propiedad y a reducir los problemas de contaminación.
