Resumen: La opinión generalizada es que los Demócratas de EEUU y la izquierda americana son partidarios de dar pasos graduales en dirección al socialismo, si no de respaldar totalmente el concepto. Sin embargo, al menos en un área —la regulación— los Republicanos y la derecha política americana también han esparcido, aunque sin saberlo, las semillas del socialismo no sólo en Washington, DC, sino en todo el mundo. Este artículo repasa la historia de la regulación federal en Estados Unidos y, en particular, la historia arcana y técnica del análisis costo-beneficio (ACB), una herramienta que se ha vuelto cada vez más central en las batallas sobre la regulación entre la izquierda y la derecha. Aunque los agentes políticos de la derecha se apoderaron del ACB a finales de la década de 1970 y principios de la de 1980, esta herramienta tiene una larga y complicada historia, algunos de cuyos aspectos podrían calificarse incluso de socialistas.
Clasificación JEL: B14, D61, D71, I31, K23, L51
James Broughel (jbroughel@mercatus.gmu.edu) es investigador principal del Mercatus Center de la Universidad George Mason y profesor adjunto de Derecho en la Facultad de Derecho Antonin Scalia. El autor agradece a Kyle Precourt y a un revisor anónimo sus útiles sugerencias y comentarios.
INTRODUCCIÓN
La opinión generalizada es que los Demócratas y la izquierda americana apoyan un gobierno central poderoso, son escépticos con respecto a las empresas y, quizás ahora más que nunca, apoyan los pasos graduales en dirección al socialismo, si no un apoyo total al concepto. Pero esta sabiduría convencional es engañosa en el sentido de que la derecha política americana y los republicanos también han esparcido, aunque sin saberlo, las semillas del socialismo no sólo en Washington, DC, sino en todo el mundo. Al menos en un área —la regulación— este improbable giro de los acontecimientos parece ser precisamente lo que ha ocurrido.
Para entender por qué, hay que repasar la historia de la regulación federal en Estados Unidos y, en particular, la historia arcana y técnica del análisis costo-beneficio (ACB), una herramienta que se ha vuelto cada vez más central en las batallas sobre regulación entre la izquierda y la derecha.1 Los orígenes del ACB se encuentran en Estados Unidos y, aunque en un principio fue controvertido, la herramienta llegó a ser una parte ampliamente aceptada del análisis regulatorio, adoptada finalmente por los estados miembros de la Unión Europea y por países de todo el mundo (Lianos, Fazekas y Karliuk 2016).2
El ACB fue promovido principalmente en el gobierno federal de EEUU por la derecha política. Aunque las raíces de la herramienta en la política federal se remontan a la década de 1930, incluyendo el uso temprano por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército (Tozzi 2011), el lugar del ACB en el gobierno no se consolidó hasta la década de 1980 y la Revolución Reagan. En uno de sus primeros actos como presidente, Ronald Reagan firmó la orden ejecutiva 12291, que exigía que las agencias reguladoras del poder ejecutivo preparasen un análisis costo-beneficio para sus principales regulaciones.3 La orden también exigía que las normas y los análisis que las acompañaban se sometieran a un proceso de revisión supervisado por la Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA), que se había creado recientemente para gestionar las cargas de papeleo en todo el gobierno.
La orden ejecutiva de Reagan suscitó polémica al principio. Algunos miembros de la izquierda lo consideraron un paso radical hacia la desregulación.4 Muchos demócratas querían derogar la orden y suspender la revisión de las normativas por parte de la OIRA. Para ellos, el análisis costo-beneficio interfería en la discrecionalidad de las agencias reguladoras de interés público, y la OIRA politizaba indebidamente la elaboración de normas al actuar como punto de acceso para los intereses especiales y la interferencia política del presidente. Además, los que más habían presionado a favor del ACB a finales de los 70 y principios de los 80 procedían en gran medida de la derecha política. En particular, el llamado movimiento de derecho y economía, formado por muchos economistas y juristas que se inclinaban por el mercado libre, promovió la ACB por su capacidad de hacer que la política estuviera más basada en la evidencia y fuera más eficiente.5
Sin embargo, cuando un demócrata, Bill Clinton, fue finalmente elegido para la presidencia más de una década después de la firma de la 12291, respondió de una manera un tanto inesperada. Aunque Clinton derogó la orden ejecutiva 12291, la sustituyó por una orden propia que dejaba intactos los elementos centrales de la orden de Reagan.6 El análisis costo-beneficio seguiría siendo necesario para las normativas federales más importantes, y la revisión de la OIRA continuaría. Se introdujeron otras modificaciones menores, pero éstas palidecen en comparación con los cambios más amplios en el aparato administrativo federal que la orden de Reagan ayudó a introducir y que la orden de Clinton reafirmó.
A pesar de este desarrollo, muchos en la izquierda siguieron resistiendo al estado de costo-beneficio, incluso cuando la herramienta analítica se institucionalizó en el gobierno americano e incluso empezó a ser adoptada por los cincuenta estados y por otros países. Los de la izquierda criticaban, por ejemplo, la práctica del ACB de asignar valores en dólares a los beneficios sociales, sobre todo la práctica de poner un valor en dólares a una vida humana o a aspectos del medio ambiente (Heinzerling y Ackerman 2002). También se mostraron escépticos con el descuento, una práctica que parecía tratar los beneficios y los costos, incluidas las vidas humanas, como si fueran dinero que puede invertirse en una cuenta y ganar intereses.
Aquellos de la izquierda que se oponían al ACB perdieron estas batallas sobre el descuento y el valor de la vida, tanto en los debates académicos como en los ámbitos políticos, ya que ahora son partes estándar del análisis costo-beneficio. Aunque la tasa de descuento exacta que se debe utilizar en el análisis sigue siendo controvertida, y todavía hay estudiosos que sostienen que la vida no tiene precio o que su valor es, al menos, significativamente más alto que la mayoría de las estimaciones actuales utilizadas en el ACB (Friedman 2020), cuando la administración Obama llegó al poder a finales de la década de 2000, muchos en la izquierda habían dejado atrás estas primeras controversias, que se centraban en gran medida en la ética del análisis costo-beneficio.
En su lugar, los académicos de izquierdas empezaron a argumentar que la izquierda americana debería adoptar el análisis costo-beneficio, especialmente haciendo hincapié en los beneficios que las regulaciones pueden otorgar al público (Revesz y Livermore 2011). El gobierno de Obama aprovechó el ACB para promover su agresivo programa regulatorio de una manera que los anteriores presidentes demócratas habían resistido. El profesor de derecho de Harvard y administrador de la OIRA de Obama, Cass Sunstein, llegó a denominar a Obama «el presidente de la relación costo-beneficio».7
En cambio, en los últimos años, algunos consideran que el expresidente Trump ha restado importancia al ACB, en marcado contraste con los años de Obama.8 La administración Trump incluso desarrolló un esquema completamente nuevo de contabilidad regulatoria que hace hincapié en los costos financieros y en el ahorro de costos, restando importancia a los beneficios no relacionados con el mercado, como los resultados medioambientales tan apreciados por la administración Obama (Sunstein 2020). En resumen, los papeles se han invertido en los últimos años, y la izquierda americana se ha convertido en la nueva defensora del ACB.
LOS ORÍGENES DICTATORIALES DEL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO
No debería sorprender el cambio de la izquierda hacia la adopción del análisis costo-beneficio, ni la eventual retirada de la derecha del mismo. Los orígenes académicos del ACB se remontan a mucho antes de que los agentes políticos de la derecha se apoderaran de esta herramienta a finales de los años setenta y principios de los ochenta. Algunos aspectos de estos orígenes académicos podrían incluso calificarse de naturaleza socialista.
Como ya se ha dicho, en la administración federal ya se utilizaban versiones rudimentarias del ACB en la década de 1930. Sin embargo, los fundamentos académicos del ACB aún no se habían desarrollado por completo en ese momento, por lo que esos primeros años fueron una especie de salvaje oeste analítico. Esto empezó a cambiar a mediados del siglo XX. Un momento crítico en la historia del ACB se produjo en 1950, con la publicación del artículo «A Difficulty in the Concept of Social Welfare», escrito por un joven y prometedor economista llamado Kenneth Arrow (1950). Los economistas de la época trataban de responder a una pregunta sencilla: ¿Qué debe hacer la política? Arrow, en un artículo ahora famoso, buscaba una «función de bienestar social». Buscaba una regla de decisión que pudiera aplicarse de forma coherente a una amplia gama de problemas sociales, un marco lógico a partir del cual se pudieran clasificar las políticas (o cualquier otro resultado, en realidad) para determinar cuál promueve mejor el bienestar de la sociedad.
Arrow estableció ciertas reglas básicas en su empeño. Por ejemplo, quería que la regla de decisión se basara en las preferencias de los miembros de la comunidad gobernada (en lugar de ser impuesta arbitrariamente). Tras establecer otra serie de restricciones aparentemente razonables para la función de bienestar social, llegó a la sorprendente conclusión de que la única regla que satisface sus criterios es que la misma persona de la sociedad decida siempre por todos. Cualquier otro intento de convertir las preferencias individuales en una fórmula de toma de decisiones grupal conducirá en algún momento a paradojas, contradicciones o anomalías.
Sin embargo, Arrow fue muy inteligente a la hora de estructurar su argumento. En lugar de demostrar que la única forma racional de toma de decisiones colectivas es el nombramiento de un dictador, descartó proactivamente esa posibilidad en los supuestos de su teorema. Así, lo que podría haberse llamado «teorema de la dictadura» pasó a conocerse como «teorema de la imposibilidad», ya que parecía demostrar que es imposible generar una función de bienestar social coherente, racional y ampliamente aplicable a partir de las preferencias ordinales de los individuos que componen la sociedad.
Los economistas de derechas, en particular, interpretaron que el teorema de la imposibilidad descartaba en general una función de bienestar social como base normativa del ACB. En su lugar, se centraron en una medida de bienestar más sencilla: la eficiencia económica. Parafraseando esta línea de pensamiento, el bienestar social es simplemente demasiado nebuloso, demasiado difícil de medir y demasiado plagado de juicios de valor subjetivos. Estos economistas de derechas se aferraron a una noción de eficiencia que se había propuesto por primera vez a finales de la década de 1930, conocida como eficiencia de Kaldor-Hicks. Según el criterio de Kaldor-Hicks, una política aumenta la eficiencia si los que se benefician de ella ganan lo suficiente como para compensar a los que pierden. En teoría, todo el mundo podría estar al menos tan bien como (o mejor que) antes de la política. Sin embargo, el truco fundamental es que la compensación no tiene por qué producirse realmente. Por lo tanto, esta «prueba de compensación potencial» no garantiza que una política aumente el bienestar de los ciudadanos actuales, sino sólo que aumente la riqueza agregada.
Para los de la derecha, centrarse en la riqueza parecía la forma más científica de avanzar, eliminando del análisis la mayoría de los juicios de valor. Pero esta no fue la lección que el propio Arrow sacó de su trabajo. Criticó la prueba de compensación potencial y la eficiencia de Kaldor-Hicks por no satisfacer todos sus criterios sobre lo que constituye una regla de decisión racional (Arrow 1951, 1963).9
Arrow nunca dijo que la construcción de una función de bienestar social fuera imposible. Por el contrario, Arrow basó el ACB en una función de bienestar social matemática. A veces utilizaba otro nombre para ella, como «función de criterio» (Arrow y Kurz 1970), o un problema de asignación de recursos que un «planificador social» se encarga de resolver para la sociedad (Arrow et al. 2014). Pero, no obstante, se trataba de una función de bienestar social. La ecuación específica que apoyó para este propósito fue (tal vez no sea sorprendente dado su teorema) la función de utilidad de un solo individuo —un individuo que se parece mucho a un dictador.
Ahora bien, pocos defensores de Arrow, por no decir ninguno, equiparan su apoyo a sus ideas con el apoyo a la dictadura real. El «dictador» en cuestión es una figura benévola cuyo objetivo es maximizar el bienestar de los miembros de la comunidad que está encargada de planificar. De hecho, a veces se considera que el dictador simplemente representa el bienestar colectivo de la generación actual de ciudadanos. Además, el bienestar del dictador benévolo aumenta al hacer que los miembros de la comunidad estén mejor según sus propios valores (medidos por su disposición a pagar o aceptar diversos beneficios y costos).
Aun así, «dictador» era la palabra de Arrow, que dedicó gran parte de su carrera a trabajar en los entresijos de la función de bienestar del dictador, incluyendo el detalle del problema de asignación de recursos que el dictador tiene que resolver (Arrow y Debreu 1954). También dio sus frutos: Arrow ganó el Premio Nobel de Economía en 1972, y la función de bienestar social que respaldó constituye el fundamento normativo del ACB para muchos economistas de la izquierda americana.10
DOS MARCOS, DE LOS CUALES SÓLO UNO ES COHERENTE
Llegados a este punto, debe quedar claro que no hay consenso entre los economistas sobre lo que mide la CBA (Broughel 2019). Este es un punto que los economistas deciden no publicitar con demasiada frecuencia, pero es un hecho no obstante. Por un lado, están aquellos economistas predominantemente de izquierdas, como Arrow, que quieren que el ACB evalúe alguna medida de bienestar social. Por la razón que sea, estos economistas tienden a ser muy matemáticos, viendo la economía como un problema de ingeniería que requiere solución.11 En el otro lado están aquellos, a menudo de derechas y, como sucede, a menudo menos inclinados matemáticamente, economistas y profesores de derecho asociados con el movimiento de derecho y economía, que quieren que el ACB se centre en la eficiencia y la maximización de la riqueza.
La confusión es aún mayor porque si el ACB pretende medir la eficiencia económica, en realidad hay dos tipos de eficiencia que preocupan a los economistas. Una de ellas se refiere a una situación de equilibrio en la que no se puede mejorar la situación de nadie sin empeorar la de otro. Este concepto, conocido como eficiencia de Pareto en honor al economista italiano Vilfredo Pareto, está bien aceptado en economía, independientemente de la orientación política de los economistas. Sin embargo, no es muy útil; hay un número casi infinito de resultados eficientes de Pareto. ¿Cómo saben los responsables políticos a cuál deben aspirar?
La segunda forma de eficiencia, a la que ya se ha aludido, surgió a finales de los años 30 y principios de los 40 a partir de los trabajos de los economistas Nicholas Kaldor y John Hicks (Kaldor 1939; Hicks 1939). La eficiencia en este sentido se refiere a la maximización del valor en dólares de los escasos recursos de la sociedad. En el contexto de Kaldor-Hicks, la riqueza incluye prácticamente cualquier cosa por la que la gente esté dispuesta a pagar. Por lo tanto, tiene en cuenta los beneficios para la salud humana y el medio ambiente, y no sólo los bienes y servicios comercializados en los mercados.
Una diferencia importante entre las dos formas de eficiencia es el modo en que abordan las cuestiones de redistribución de la riqueza. La eficiencia de Pareto puede alcanzarse en un mercado competitivo incluso después de que se produzca una redistribución sustancial, como demuestra el «segundo teorema fundamental de la economía del bienestar». Muchos economistas de izquierdas, incluido Arrow, ven el valor de la eficiencia de Pareto y la incorporan a su marco teórico.12 De hecho, si un mercado es más o menos competitivo, se puede esperar que casi cualquier política produzca un resultado eficiente en el sentido de Pareto; el equilibrio de mercado resultante después de que la gente ajuste su comportamiento será finalmente uno eficiente en el sentido de Pareto.
Por el contrario, la forma de eficiencia maximizadora de la riqueza de Kaldor-Hicks mostrará a menudo que la redistribución destruye parte de la riqueza total de la sociedad y, por tanto, es ineficiente. Esto se debe a que, en el proceso de redistribución, suele perderse parte de la riqueza, lo que conduce a una reducción del total de la sociedad. En general, los economistas de izquierdas, como Arrow, tienden a ser escépticos con respecto a la eficiencia de Kaldor-Hicks, en gran parte debido a su total indiferencia por la distribución de la riqueza. Los economistas de derechas tienden a considerar esta indiferencia como una característica y no como un defecto, ya sea porque tienden a ver las cuestiones de equidad y distribución como algo no científico, o simplemente porque ven la equidad como algo que debe ser considerado por separado de la eficiencia.13
Este estado de cosas bastante inusual, en el que los economistas de izquierdas basan el ACB en la función de bienestar de un dictador benévolo, y los economistas de derechas lo hacen en la eficiencia de Kaldor-Hicks y en la prueba de compensación potencial, es esencialmente el punto en el que se han mantenido las cosas durante la mayor parte de cuatro décadas. En cierto modo, se trata de un resultado fortuito. De alguna manera, a pesar de no estar siquiera de acuerdo en lo que mide el ACB, los economistas se pusieron de acuerdo en dos enfoques analíticos que más o menos coinciden en sus conclusiones en la mayoría de los casos. Es un resultado sorprendente. ¿Por qué no estar contentos, incluso agradecidos, por el equilibrio actual?
El problema, en pocas palabras, es que la perspectiva de la eficiencia promovida en gran medida por los académicos de derecha del movimiento de derecho y economía es incoherente. Es cierto que los dos enfoques suelen producir resultados similares, pero ninguno de ellos satisface realmente los objetivos políticos de la derecha porque ninguno de ellos mide la eficiencia de Kaldor-Hicks. Los economistas de derechas llaman eficiencia a algo que no se ajusta a la definición de eficiencia.
Si el ACB debe medir la eficiencia de Kaldor-Hicks, entonces debe evaluar la riqueza en su conjunto, independientemente de su distribución. En concreto, «trata un dólar como si valiera lo mismo para todos» (Posner 2000, 1154). Sin embargo, el moderno análisis costo-beneficio no es indiferente a la distribución en este sentido.
La razón está relacionada con la tasa de descuento social mencionada anteriormente: un peso aplicado a las vidas y otros beneficios en el futuro para determinar su valor presente. Los economistas de derechas tienden a utilizar la tasa de descuento para tener en cuenta el «costo de oportunidad del capital», de forma similar a como un banquero utiliza una tasa de descuento para tener en cuenta la tasa de rendimiento que se deja de ganar si se deja en una cuenta en lugar de gastarla.14
Resulta que el enfoque de la derecha sobre el descuento es erróneo. El ACB es más complicado que el análisis ordinario de flujos de caja debido a la inclusión de beneficios y costos no monetarios, como la salud o las vidas salvadas, que no se encuentran en las cuentas de inversión o bancarias como el efectivo. En el ACB, un tipo de descuento sólo puede utilizarse para contabilizar el costo de oportunidad del capital en condiciones muy específicas, que no se dan en general. (Estas condiciones incluyen escenarios específicos, como cuando todos los beneficios de la política son «igual que el efectivo», en el sentido de que todos pueden reinvertirse con las mismas tasas de rendimiento a las que se renuncia debido a los costos financieros de una política, o cuando un proyecto desplaza la inversión sólo hasta la fecha en que se entrega un beneficio de consumo, pero no se desplaza ninguna otra inversión a partir de entonces).
Las condiciones que deben cumplirse para que una tasa de descuento tenga en cuenta el costo de oportunidad del capital representan extremos que es poco probable que se cumplan, excepto cuando el análisis es puramente financiero. Las regulaciones sociales -las que afectan a la salud, la seguridad o el medio ambiente- constituyen precisamente las situaciones en las que descontar de la forma en que lo hacen los economistas de derechas es incorrecto y, casualmente, las regulaciones sociales son también las normas que se someten a un ACB exhaustivo con mayor frecuencia.15
Los economistas de derechas no sólo no miden la eficiencia, sino que al descontar de la forma en que lo hacen producen cálculos sin un significado claro. El descuento social no es coherente con la eficiencia de Kaldor-Hicks, porque por definición reintroduce cuestiones de distribución en el análisis al ponderar el consumo de forma diferente según quién lo reciba (y cuándo). Esto viola la norma de que el valor de un dólar de los beneficios sea tratado por igual, independientemente del bolsillo de quién lo reciba. Así, la derecha americana introdujo el ACB en el gobierno federal de EEUU sin entender del todo la herramienta que estaban defendiendo. Mientras tanto, los gobiernos de todo el mundo siguieron rápidamente el ejemplo de Estados Unidos adoptando la CBA en sus propios procedimientos de elaboración de normas.
EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO ES UNA DICTADURA DEL PRESENTE
A diferencia del marco de la derecha, el de la izquierda es perfectamente coherente, al menos desde un punto de vista lógico. El suyo es el marco de Kenneth Arrow y sus seguidores, en el que el objetivo de los responsables políticos es asignar los recursos en la economía de forma coherente con las preferencias de un planificador social benévolo. Los economistas de izquierdas también ven la tasa de descuento social de forma diferente. En lugar de tener en cuenta el costo de oportunidad del capital, simplemente refleja la preferencia temporal del dictador.16
Este tipo de enfoque descendente de la asignación de recursos se parece mucho al socialismo, en el que el gobierno posee y controla los medios de producción de la sociedad. En este caso, un único planificador gubernamental se encarga de organizar todos los recursos de la sociedad en función de cómo los valora la generación actual de ciudadanos. Puede que este método no se ajuste a la definición de socialismo de los libros de texto, pero su espíritu es similar y podría considerarse fácilmente como una variante moderna. Esta es la herramienta que los economistas de derechas han defendido desde principios de los años 80, han institucionalizado en el gobierno y que ahora se ha impuesto en todo el mundo, ya que es la única justificación coherente para el ACB tal y como se lleva a cabo actualmente.
Dado que el enfoque Kaldor-Hicks del ACB está envuelto en contradicciones internas, los economistas de derechas se convirtieron involuntariamente en defensores de una herramienta cuyos verdaderos fundamentos probablemente pocos de ellos habrían apoyado si los hubieran comprendido plenamente. Algunos economistas de izquierdas reconocieron casi con toda seguridad los errores cometidos por los de la derecha y debieron divertirse, sobre todo por el papel que las matemáticas parecen haber desempeñado en la confusión de sus adversarios políticos. No es de extrañar que los de la izquierda no se esforzaran mucho por corregir a los estudiosos del derecho y la economía. Al fin y al cabo, los de la derecha estaban promoviendo su método en el gobierno y en los pasillos de la academia —algo inimaginable si los académicos de la derecha hubieran entendido completamente los fundamentos del ACB en el teorema de la dictadura de Arrow o la función de bienestar social que derivó de él.
Los observadores atentos pueden notar que el método mediante el cual el planificador social asigna los recursos en el marco de Arrow está modelado según el mecanismo de mercado, que distribuye los recursos según lo que los individuos de la sociedad están dispuestos a pagar por ellos. ¿Podría considerarse que el marco de Arrow es favorable al mercado? Después de todo, los mercados fallan en muchos casos, así que quizás un planificador social benevolente podría mejorar los resultados del mercado corrigiendo problemas bien conocidos como las externalidades o la falta de competencia.
Existen importantes diferencias entre la concepción de Arrow de lo que debería hacer la política y lo que hace el proceso de mercado en el mundo real. La diferencia más notable es que la solución al problema de asignación de recursos que Arrow intentaba resolver es estática, es decir, es un óptimo desde la perspectiva del momento presente. En un famoso artículo, Arrow, junto con su coautor Gérard Debreu, demostró la existencia de una asignación óptima de recursos en la economía (Arrow y Debreu 1954). Pero en ese marco, el tiempo sólo importa en la medida en que los ciudadanos presentes puedan querer establecer contratos para bienes y servicios que se entregarán en el futuro. No hay un mercado en el que los ciudadanos del futuro puedan participar para promover sus propios intereses. La solución es óptima sólo desde el punto de vista de los ciudadanos actuales, no de los futuros.17
Este tratamiento bastante extraño del tiempo se extiende al análisis costo-beneficio. En un ACB, los beneficios y costos en fechas futuras se contabilizan, pero estos beneficios y costos se convierten en unidades de utilidad presente mediante la práctica del descuento (Broughel 2020a). En otras palabras, los beneficios y costos futuros sólo importan en la medida en que afectan a la utilidad presente. Por lo tanto, no debería sorprender que la función de bienestar social que subyace en el marco del ACB de izquierdas, una función de bienestar social conocida como el modelo de utilidad descontada, haya sido etiquetada como una «dictadura del presente» (Chichilnisky 1996).
A diferencia del ACB, el proceso de mercado no es una dictadura del presente. En los mercados del mundo real, los empresarios resuelven dos problemas simultáneamente. Uno es poner todos los recursos en el lugar adecuado ahora mismo (la preocupación de Arrow y Debreu), pero el otro es acumular tantos recursos como sea posible para que haya más recursos disponibles para asignar en el futuro.
En un ACB típico, los beneficios se evalúan en función de lo que los que ganan están dispuestos a pagar por ellos y los costos se basan en lo que los que pierden estarían dispuestos a aceptar voluntariamente por absorber la pérdida. Pero no hay dinero que cambie de manos entre estos grupos cuando se aplica la política. No hay ningún requisito, por ejemplo, de que el stock de capital de la sociedad aumente como resultado de la política; de hecho, el stock de capital bien puede reducirse si los ciudadanos actuales están dispuestos a renunciar a alguna inversión para consumir de inmediato. Por lo tanto, es fácil imaginar un conjunto de políticas que pasen la prueba de costo-beneficio porque satisfacen la aprobación de los miembros actuales de la sociedad, pero que reducen gradualmente el ritmo de crecimiento de la economía.
Los empresarios del mercado se enfrentan a una prueba diferente y doble: en primer lugar, tratan de servir a sus clientes de forma coherente con los propios valores de esos individuos; en segundo lugar, intentan hacerlo de forma que les reporte beneficios. Un ACB típico se centra sólo en la primera prueba, garantizando que las políticas se ajusten a las preferencias de los ciudadanos actuales. Pero la segunda prueba, obtener un beneficio, es posiblemente la más importante. Es lo que ayuda a garantizar que la economía siga creciendo, que haya más recursos disponibles para la asignación futura y que los intercambios económicos no destruyan gradualmente toda la riqueza de la sociedad.
Sin el requisito del beneficio, podría darse una situación en la que una serie de políticas u otras acciones pasasen la prueba de costo-beneficio, porque aumentasen el bienestar en el presente, pero que, sin embargo, acabasen reduciendo el bienestar a lo largo del tiempo. ¿Qué pasaría si todo el mundo quisiera hacer una gran fiesta con toda la riqueza que nos legaron nuestros antepasados? Es fácil ver por qué esto podría estar en consonancia con las preferencias actuales, pero ciertamente no está en el interés de la sociedad a largo plazo.
Dejar de lado la prueba de pérdidas y ganancias puede dejar contenta a la generación actual. Es el bienestar de las personas en el futuro lo que está en peligro cuando el capital se relega al margen del análisis político. Los beneficios futuros externos de la creación de riqueza, que a menudo se pasan por alto, son quizá el aspecto más infravalorado del capitalismo, y éste es precisamente el aspecto de los mercados del mundo real del que prescinde el ACB moderno.
EL ANÁLISIS COSTO-BENEFICIO EN UNA ENCRUCIJADA
En la actualidad, el ACB se encuentra en una encrucijada. Cada vez está más claro que, tal y como se lleva a cabo en la actualidad, el ACB no tiene prácticamente ninguna relación con la herramienta de maximización de la eficiencia que el movimiento de derecho y economía vendió al público a principios de la década de 1980. Se ha convertido en una convención entre los economistas hablar de los resultados del ACB como si esos resultados revelaran algo sobre la eficiencia económica. Pero cuando los economistas hablan de esta manera, están hablando por error. De este modo, el lenguaje de los economistas es en realidad un impedimento para el progreso.
Los resultados del ACB no son una declaración sobre la riqueza, sino sobre la utilidad de un agente amorfo en un modelo económico. La forma más caritativa de ver a este agente es quizás como representante del bienestar colectivo de los ciudadanos actuales, aquellos cuyas preferencias dictan la política durante el tiempo que están vivos. Pero es difícil ver por qué los de izquierdas o los de derechas deberían encontrar esto aceptable. La función de bienestar social que subyace en el ACB es inconsistente con la eficiencia de Kaldor-Hicks, presumiblemente lo que quieren los economistas de derechas. Y desde el punto de vista de la equidad, presumiblemente la preocupación de los de la izquierda, el bienestar de las generaciones futuras no cuenta para nada en este análisis, excepto en la medida en que importa a la gente de hoy.18
Es en este vacío analítico dejado por la corriente principal de la economía del bienestar donde los economistas austriacos y de elección pública pueden tener algo que ofrecer como reemplazo. Sin embargo, muchos economistas del libre mercado han abandonado la empresa de la relación costo-beneficio. Algunos expresan dudas sobre la capacidad de medir los costos de forma objetiva (por ejemplo, Buchanan 1969; Rothbard 1997). Muchos expresan su preocupación por la asimetría de los supuestos analíticos relativos a los agentes del mercado en comparación con los agentes del gobierno. James Buchanan, por ejemplo, expresó un profundo escepticismo sobre la figura del «déspota benévolo» que aparece de forma tan destacada en la economía pública, y advirtió de que las «externalidades políticas» son malas o peores que las externalidades del mercado cuando se relaja el supuesto de la benevolencia total (Buchanan 1962). Buchanan reprendió a quienes ven el papel del economista como el de un ingeniero social encargado de asignar los escasos recursos de la sociedad, y abogó por un enfoque más humilde y democrático de la formulación de políticas (Buchanan 1964).
Estas preocupaciones, planteadas en las literaturas austriaca y de elección pública, ciertamente tienen cierta validez. Estas críticas ayudan a explicar por qué se sabe que se abusa de la relación costo-beneficio con fines políticos (Zycher 2018) y por qué el análisis normativo, del que forma parte el ACB, se denomina a veces cínicamente «documento de defensa» (Elliott 2014; Carrigan y Shapiro 2017). Aunque está más allá del alcance de este artículo abordar cada una de estas preocupaciones sobre el análisis costo-beneficio, puede decirse que los economistas austriacos tienen algo que aportar a los debates actuales en torno al análisis costo-beneficio, en gran parte debido a su tratamiento algo único del concepto de eficiencia. Los economistas austriacos tienden a considerar la eficiencia, y el equilibrio general, como un punto final hacia el que el descubrimiento empresarial y los intercambios voluntarios y mutuamente ventajosos mueven la economía (Kirzner 1997). Los empresarios identifican las discrepancias entre los precios del mercado y los costos de oportunidad de los recursos, y estos «fallos del mercado», a falta de un término mejor, se corrigen cuando los empresarios reasignan los recursos hacia usos de mayor valor, obteniendo un beneficio al hacerlo. De este modo, el mercado es un proceso que mueve la economía hacia una asignación eficiente, aunque el proceso de mercado nunca alcanza realmente ese fin.
Los estudiosos del derecho y de la economía podrían aprender de la noción austriaca de eficiencia y, tal vez, subsanar algunas de las incoherencias de sus propios métodos. Es probable que un primer paso en este proceso consista en medir los costos y los beneficios en dólares, en lugar de en unidades de utilidad de un dictador, como se hace ahora. Desde un punto de vista técnico, podría no ser difícil hacerlo. De hecho, la reciente experimentación de la administración Trump con formas de análisis financiero es un claro paso en esta dirección (Broughel 2020a). Este tipo de análisis podría aproximarse mejor a la eficiencia económica que el ACB moderno y, por extensión, reflejar mejor las compensaciones reales a las que se enfrenta la sociedad al promulgar nuevas políticas.
Nada de esto pretende sugerir que hubiera sido mejor que «la revolución de la relación costo-beneficio» nunca se hubiera producido. Incluso en su forma problemática actual, el ACB al menos obliga a los reguladores a tener que explicar su razonamiento básico para programas y reglamentos que pueden costar miles de millones de dólares. El análisis les obliga a organizar los hechos y las pruebas relevantes de forma conjunta y a pasar por un proceso ordenado de toma de decisiones. Esto hace más probable que las políticas logren los resultados deseados y que algunas de las peores regulaciones no lleguen a ver la luz como resultado del escrutinio añadido. Además, las instituciones que se han creado para elaborar y revisar el ACB podrían reformarse en el futuro para centrarse en medidas de bienestar más significativas.
Dicho esto, cada vez será más evidente para el público y los responsables políticos que el emperador, en este caso el ACB, no tiene ropa, y esto tendrá graves consecuencias para la credibilidad de los economistas, así como para la credibilidad de los gobiernos de todo el mundo que han optado por adoptar estos métodos sin comprenderlos plenamente. La desconfianza en los expertos y en las instituciones expertas parece estar en su punto más alto. Cuando se trata del análisis costo-beneficio y de las instituciones que lo apoyan a nivel mundial, esa falta de confianza es totalmente merecida.
- 1A lo largo de este artículo, generalizaré un poco con respecto a lo que constituye una perspectiva de «izquierda» y de «derecha». Las orientaciones políticas de los economistas y juristas que aquí se analizan no son monolíticas. Sin embargo, este autor cree que dividir los grupos de esta manera ayuda a aclarar algunos de los desarrollos que han tenido lugar durante el último siglo con respecto al análisis costo-beneficio.
- 2Según Jacobs, Cordova and Associates, una empresa consultora especializada en el análisis del impacto de la regulación, más de sesenta países han adoptado el análisis del impacto de la regulación como un paso obligatorio en el desarrollo de nuevas leyes. El análisis costo-beneficio es una parte estándar del análisis de impacto normativo. Véase «RIA Resources and News», Jacobs, Cordova & Associates, consultado el 11 de octubre de 2020, http://regulatoryreform.com/ria-community/.
- 3Orden Ejec. Order No. 12291, 46 Fed. Reg. 13193 (17 de febrero de 1981).
- 4Muchos siguen oponiéndose a que la OIRA revise los reglamentos en su forma actual. Véase, por ejemplo, James Goodwin, «The Progressive Case against OIRA», Center for Progressive Reform, consultado el 11 de octubre de 2020, https://progressivereform.org/our-work/regulatory-policy/progressive-case-against-oira/. Véase también Steinzor (2012).
- 5Para una historia y revisión de la perspectiva del derecho y la economía, véase Graham (2008).
- 6Orden Ejec. Order No. 12866, 58 Fed. Reg. 190 (1993).
- 7Ver «Despedida del Jefe: Nuestros columnistas evalúan la presidencia de Obama». Bloomberg, 10 de enero de 2017, https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2017-01-10/farewell-to-the-chief-our-columnists-assess-obama-s-presidency
- 8Por ejemplo, el profesor Stuart Shapiro ha afirmado que la administración Trump está librando una «guerra contra el análisis», que se ha «extendido a partes del establishment republicano que históricamente han estado entre los defensores de un enfoque analítico de la política.» Véase Stuart Shapiro, «Trump sigue ignorando los hechos, pero los números no mienten», The Hill, 1 de agosto de 2017, https://thehill.com/blogs/pundits-blog/the-administration/344798-tell-trump-numbers-dont-lie-how-the-president-ignores. Véase, también, Stuart Shapiro, «The War on Analysis under the Trump Administration», The Hill, 13 de agosto de 2019. Disponible en: https://thehill.com/blogs/pundits-blog/the-administration/344798-tell-trump-numbers-dont-lie-how-the-president-ignores.
- 9Un famoso motivo se encuentra en Scitovszky (1941).
- 10Para una descripción teórica de lo que en este artículo se denomina el enfoque «de izquierdas» del análisis costo-beneficio, véase Drèze y Stern (1987).
- 11Tjalling Koopmans, colega de Arrow en la Comisión Cowles, fue otra persona importante en este movimiento. Koopmans desarrolló un modelo de crecimiento económico centrado en la misma función de bienestar social que llegó a subyacer al análisis costo-beneficio. De este modo, el enfoque de izquierdas del ACB tiene una conexión con la teoría del crecimiento económico que generalmente falta en la perspectiva de la derecha, o del derecho y la economía.
- 12Como prueba, Arrow incorporó un criterio de Pareto a su teorema de imposibilidad.
- 13Un ejemplo de esta opinión proviene de Posner (2000, 1154-55), que afirma «es posible dejar de lado las consideraciones distributivas y utilizar el enfoque de Kaldor-Hicks con buena conciencia». Esto no quiere decir que las consideraciones distributivas no sean importantes, sino más bien «que se puede demostrar que la justicia distributiva es asunto propio de alguna otra rama del gobierno o instrumento político (por ejemplo, la fiscalidad y el gasto redistributivos).»
- 14El enfoque de la derecha sobre el descuento se conoce como el enfoque del «costo de oportunidad social» en la literatura económica. El enfoque de la izquierda se conoce como el enfoque de la «preferencia temporal social». En general, el método de la derecha recomienda tasas de descuento social más altas que el método de la izquierda. Para una revisión de estos enfoques, véase Spackman (2004) y Broughel (2020b). Véase también la explicación de Cowen (2007, 5) sobre los enfoques de «derecha» frente a los de «izquierda» para el descuento. De nuevo, estoy generalizando un poco al referirme a estos grupos en términos políticos. No obstante, este marco puede ser útil para entender la naturaleza de estos debates.
- 15Véase, por ejemplo, el informe anual de la Oficina de Gestión y Presupuesto al Congreso sobre los beneficios y costos de la normativa federal. Una parte desproporcionada de las normas con beneficios y costos monetizados en estos informes son reglamentos sociales. Los informes están disponibles en https://www.whitehouse.gov/omb/information-regulatory-affairs/reports/#ORC.
- 16En el enfoque de izquierdas del ACB, el costo de oportunidad del capital suele minimizarse o ignorarse por completo, lo que constituye un motivo de debate permanente entre los enfoques de izquierdas y de derechas del descuento. Véase Broughel (2020b).
- 17En los modelos de equilibrio general del tipo Arrow-Debreu, el tiempo se trata a menudo de una manera no diferente a la localización, con tipos de interés que representan simples ratios de precios presentes y futuros (conocidos como «tasas de rendimiento propias»), en lugar de una tasa a la que los recursos pueden transformarse en más recursos en el futuro (Cowen 1983). En este sentido, los modelos de equilibrio general suelen carecer de un tratamiento convincente del capital además del tiempo.
- 18En el lenguaje de los economistas, el agente representativo podría valorar dejar legados a los sucesores. Esto podría aumentar la utilidad actual del agente, pero la utilidad de los sucesores no entra directamente en la función de bienestar social.
