[Este artículo es una adaptación de «La burocracia y el servicio civil en los Estados Unidos»].
La burocracia es necesariamente jerárquica, en primer lugar por la Ley de Hierro de la Oligarquía, y en segundo lugar porque la burocracia crece añadiendo más capas subordinadas. Dado que, al carecer de mercado, no existe una auténtica prueba de «mérito» en el servicio que el gobierno presta a los consumidores, en una burocracia regida por normas la antigüedad se adopta a menudo alegremente como sustituto del mérito. El aumento de la antigüedad, por tanto, conduce a la promoción a rangos más altos, mientras que la expansión de los presupuestos adopta la forma de multiplicar los niveles de los rangos por debajo de ti, y ampliar tus ingresos y tu poder. El crecimiento burocrático se produce, pues, multiplicando los niveles de burocracia.
La teoría de la burocracia gubernamental jerárquica es que la información se recoge en los rangos más bajos de la organización, y que en cada rango superior sucesivo, el gerente recoge la información más importante de sus subordinados, separa el grano de la paja, y pasa la información seleccionada más arriba, de modo que, al final, el Presidente, por ejemplo, que se ocupa de las operaciones de inteligencia, recibe un memorando de dos páginas que destila la información más importante recogida y seleccionada de cientos de miles de agentes de inteligencia. El presidente, entonces, sabe más que nadie, digamos, sobre asuntos exteriores. Uno de los problemas de este modelo optimista, como señala el profesor Gordon Tullock en su esclarecedor libro The Politics of Bureaucracy (La politica de la burocracia),1 es que el modelo no se pregunta si cada burócrata tiene o no el incentivo de transmitir el mejor destilado de la verdad a sus superiores. El problema es que el favor burocrático, especialmente en los niveles superiores, depende de complacer a los superiores, y complacerlos depende en gran medida de decir al presidente y a los burócratas superiores lo que quieren oír. Una de las grandes verdades de la historia humana es que se tiende a disparar, o al menos a reaccionar mal, ante el portador de malas noticias. «Señor, su política está funcionando mal en Croacia», no es el tipo de mensaje que el presidente, digamos, quiere oír de su enviado, y, mientras el resultado en Croacia sigue siendo dudoso, el presidente y sus ayudantes quieren seguir creyendo que su política está funcionando bien. Por tanto, el disidente es considerado un alborotador, si no un subversivo, y su carrera en la jerarquía se desvía, a menudo permanentemente. Mientras tanto, los enviados o el personal del servicio exterior que aseguran al presidente que «las cosas van muy bien en Croacia» son aclamados como compañeros perspicaces y sus carreras avanzan. Y luego, si años más tarde se demuestra que el disidente tenía razón, y la política croata está hecha un desastre, ¿es probable que el presidente o cualquier otro gobernante se vuelvan en cálida gratitud hacia el antiguo disidente? Difícilmente. Por el contrario, seguirá recordando al disidente como un alborotador, y no culpará a sus ayudantes, que, junto con él mismo, han demostrado estar equivocados. Porque, al fin y al cabo, ¿no cometió el mismo error la gran mayoría de los expertos? ¿Qué tan comunes son el examen de conciencia sincero y el arrepentimiento por los errores del pasado entre los presidentes u otros gobernantes?
Así pues, los burócratas que son astutos analistas de la naturaleza humana y que comprenden la forma de actuar de los gobernantes, si ven que la apreciada política de su presidente está en un grave error, tenderán a mantener la boca cerrada y dejarán que algún otro imbécil sea el mensajero de las malas noticias y sea derribado.
Todas las actividades e instituciones humanas tenderán a recompensar a quienes sean más capaces de adaptarse a la mejor ruta hacia el éxito en esa actividad. Los empresarios que triunfen en el mercado serán los que mejor sepan anticiparse a las demandas de los consumidores y satisfacerlas. El éxito en la burocracia, por el contrario, será para aquellos que sean más aptos para (a) emplear la propaganda para persuadir a sus superiores, a los legisladores o al público sobre sus grandes méritos; y por lo tanto (b) para entender que la forma de ascender es decir al presidente y a los altos burócratas lo que quieren oír. De ahí que, cuanto más alto sea el escalafón de la burocracia, más aduladores y oportunistas tenderá a haber. A menudo, el presidente sabrá menos de lo que ocurre que los funcionarios de menor rango.
De ahí, por ejemplo, el fenómeno del presidente Nixon, que creía saber más que nadie sobre la guerra de Vietnam y, sin embargo, en realidad sabía menos que el astuto lector del New York Times. Porque las advertencias de la CIA y de otros servicios de inteligencia sobre lo que estaba ocurriendo, elaboradas por muchos de los oficiales inferiores, fueron pasadas por alto por los superiores, por ser contrarias a la línea preferida del presidente, es decir, que todo iba bien. 2
La explicación estándar de por qué crece el gobierno es que, a medida que pasa el tiempo, el gobierno tiene más trabajo que hacer y que, por lo tanto, aumenta la «demanda de gobierno» por parte del público. Mucho más acertada es la opinión de que existe un caso de Ley de Say invertida, en la que la oferta —o más bien los proveedores de «servicios» gubernamentales, la burocracia— constituyen ellos mismos la «demanda» de sus propios servicios, y que ingenian el consentimiento de sus superiores, o del poder legislativo, para proporcionar los medios en forma de aumento de los impuestos. Contrasta con el relato hilarantemente satírico, pero demasiado perspicaz, de la «Ley de Parkinson» de la burocracia. Así, el profesor Parkinson afirmaba que, en una burocracia gubernamental, «tiene que haber poca o ninguna relación entre el trabajo a realizar y el tamaño del personal al que puede asignarse»3. El aumento continuo del total de empleados gubernamentales «sería prácticamente el mismo si el volumen de trabajo aumentara, disminuyera o incluso desapareciera.»4 Parkinson identifica dos fuerzas subyacentes «axiomáticas» responsables de este crecimiento: (1) «Un funcionario quiere multiplicar subordinados, no rivales»; y (2) «Los funcionarios se hacen trabajar unos a otros».
Parkinson comienza su «modelo» con un funcionario que se siente sobrecargado de trabajo. El funcionario podría dimitir, pero eso es impensable; además, perdería sus derechos de pensión. Pedir dividir su trabajo por la mitad con un nuevo colega de su mismo nivel es igualmente impensable; porque su estatus se vería recortado, y traería un peligroso rival para el puesto de su propio jefe cuando éste se jubilara. Podría pedir un ayudante a sus órdenes, pero eso sería peligroso, porque el nuevo hombre podría alcanzar un estatus similar al suyo. No, su vía preferida es pedir dos ayudantes, que entonces podrían competir entre sí por su favor; muy pronto, cada uno de estos nuevos ayudantes se quejará de exceso de trabajo, y cada uno de éstos tendrá dos ayudantes. El burócrata original tiene ahora la satisfacción de tener seis hombres a sus órdenes, y ya está listo para un ascenso y un aumento sustancial de sueldo.
Pero, ¿qué pasa con el trabajo a realizar? ¿No se dividirá la cantidad original de trabajo en siete partes, y no estará ahora cada hombre absurda y manifiestamente ocioso y subempleado? No —y aquí está una de las centelleantes ideas de Parkinson sobre la teoría de la burocracia—, porque un aspecto de la Ley de Parkinson es que «el trabajo se expande hasta llenar el tiempo disponible para su realización».5 O, como también dice Parkinson «Aquí entra el segundo aspecto de la Ley del Crecimiento de Parkinson: que «los funcionarios trabajan unos para otros». Porque, dice Parkinson, «estos siete hacen tanto trabajo los unos para los otros que todos están totalmente ocupados», y el hombre original «en realidad está trabajando más que nunca». Hay que enviar documentos a cada uno por turno, cada uno tiene que comentar el documento y enviar los comentarios a todos los demás, todos tienen que conferenciar sobre el documento y las diversas enmiendas propuestas, y el hombre original se ve envuelto ahora también en problemas de relaciones interpersonales entre él y su personal, y de cada uno de su personal entre los demás. Finalmente, tras un largo proceso de interacción, escribe Parkinson, el funcionario original produce la misma respuesta al documento que habría escrito si todos sus subordinados «nunca hubieran nacido». «Mucha más gente», concluye Parkinson, «ha tardado mucho más en producir el mismo resultado. Nadie ha estado ocioso. Todos han hecho lo que han podido».6
A continuación, Parkinson ilustra su ley con deliciosos ejemplos de la Marina Real Británica. De 1914 a 1928, el número de buques de la Armada se redujo en un 68%; el número de oficiales y hombres, en un 32%. Y, sin embargo, durante el mismo período, el número de oficiales de astilleros y oficinistas de la Armada aumentó un 40%, mientras que, lo que es aún más escandaloso, el número de funcionarios del Almirantazgo aumentó más de un 78%. La tasa anual de aumento del número de funcionarios del Almirantazgo, con pocas variaciones, fue del 5,6%. Parkinson toma otro ejemplo de la Oficina Colonial Británica, de 1935 a 1954. En ese periodo, la superficie y la población de los territorios coloniales se mantuvieron más o menos igual de 1935 a 1939, disminuyeron durante la guerra hasta 1943, volvieron a aumentar hasta 1947 y luego disminuyeron constantemente a medida que Gran Bretaña se desprendía de su Imperio. Y, sin embargo, en cada una de estas dos décadas, la burocracia de la Oficina Colonial aumentó constantemente en número en torno a un 5,9 por ciento al año, independientemente de lo que ocurría en el ámbito del supuesto trabajo a realizar. Considerando, pues, la tasa de aumento anual del Almirantazgo, y promediando las tasas de aumento de los funcionarios del Almirantazgo y de las colonias, lo cual no es, después de todo, más descabellado que muchos otros procedimientos estadísticos, Parkinson concluye triunfalmente que el número de funcionarios aumentará una media del 5,75 por ciento anual, «independientemente de cualquier variación en la cantidad de trabajo (si es que hay alguna) que hacer».7
Un análisis similar se expuso antes, en 1950, en un libro gravemente olvidado del abogado y agricultor de Connecticut Thomas H. Barber, basado en años de investigación sobre el gobierno y en sus observaciones de la burocracia de Washington durante la Segunda Guerra Mundial. Barber escribe que «hay dos requisitos para el ascenso de un burócrata: el primero, la capacidad de conseguir y mantener votos; el segundo, el número de subordinados que es capaz de mantener ocupados». Barber prosigue:
... en el gobierno federal el sueldo de un ejecutivo burócrata está proporcionado por la ley del Servicio Civil al número de sus subordinados. Esto lleva a la rivalidad en Washington, ya que cada jefe burocrático intenta aumentar su «imperio». Generalmente, para mantener ocupados a sus subordinados, el jefe asume un aire de gran importancia y da la impresión de estar muy apurado y bajo mucha presión. Es muy puntual en la oficina e insiste en que todos los demás lo sean. Entonces empieza a multiplicar deliberadamente el papeleo, pidiendo informes sobre cualquier tema relacionado con su trabajo. Emite órdenes y memorandos enormemente complicados para la organización de su oficina, exigiendo que todos los papeles se redistribuyan de tal manera que casi cada trozo tenga que ser leído por todos en la oficina y discutido por una serie de comités interrelacionados antes de que se actúe en consecuencia. Exige que no se tire ningún papel, sino que todos se indexen y archiven. Hace que se etiquete a todo el que pueda, que se le entreviste, que se redacte un informe taquigráfico de la entrevista y se mecanografíe (a menudo lo hace mimeografiar), y que se distribuya para que sea leído y rubricado. Con estos métodos es bastante fácil tomar una cantidad de trabajo que podría ser realizada fácil y eficientemente por tres hombres y dos taquígrafos, y aumentarla de tal manera que puede mantener de cincuenta a doscientas personas extremadamente ocupadas, y aún así retrasarse mucho en su ejecución. Así, el trabajo no terminado le da una excusa aparentemente sólida para contratar más empleados, que aumentan su prestigio y su sueldo.8
A continuación, Barber relata un delicioso ejemplo de burocracia en acción que había observado durante la Segunda Guerra Mundial. Señala que existía un departamento cuyo trabajo, «suponiendo que mereciera la pena hacerlo, lo cual es dudoso», podría haber sido realizado competentemente por unas veinte personas. Lo dirigía, como él dice, «un hombre con alma de burócrata». Este hombre pedía opiniones escritas a todo el mundo sobre todo tipo de temas y hacía que todos las leyeran y rubricaran:
Siempre estaba muy ocupado, incluso por la noche, y aumentaba constantemente su departamento hasta llegar a tener doscientos hombres y mujeres. Esto le dio mucha importancia. Los doscientos estaban tan ocupados cumpliendo sus normas que estaban en un constante sudor y confusión, no tenían tiempo para pensar, y el trabajo esencial en apoyo del esfuerzo de guerra —suponiendo que fuera esencial— sufrió terriblemente. Fue recompensado y trasladado a un puesto más importante.
Su sucesor, según Barber, era un tipo diferente de persona: un señor mayor con poca ambición y poca consideración por el contribuyente, pero cuyo objetivo era hacer el trabajo esencial y mantenerse contento a sí mismo y a todos los demás en el lugar de trabajo. En contraste con las doce horas diarias que pasaba en la oficina su predecesor, este hombre sólo pasaba media hora en el trabajo cada mañana. El resto del día, se paseaba por la oficina, hablando y bromeando con los empleados, y jugaba al golf a última hora de la tarde. Al final de la primera semana, dice Barber, «despidió a unas cincuenta de las doscientas personas, aparentemente al azar». Como resultado, «el trabajo disminuyó considerablemente para los que quedaban». Naturalmente, se discutió mucho sobre esta acción, y «en general se decidió que había despedido a los cincuenta que estaba seguro que no le gustaban.» «No es una forma muy científica de eliminar el excedente de ayuda», añade Barber, «pero aligeró el trabajo».
A la semana siguiente, el nuevo jefe despidió a cincuenta personas más, esta vez aparentemente despidiendo a los que «pensaba que no le gustaban». En consecuencia, «el trabajo para el resto se aligeró enormemente, aunque parte del trabajo esencial de los despedidos fue repartido silenciosamente por los que se quedaron». Pocos días después, se despidió a otras cincuenta personas, siendo estas las personas que «no estaba seguro de que le gustaran». Barber señala: «Con tres cuartas partes de la fuerza eliminada no quedaba prácticamente nada más que hacer que el ‘trabajo esencial’, tal como era». Este trabajo fue realizado eficazmente en aproximadamente la mitad de cada jornada por las cincuenta personas que quedaban, «mucho más eficazmente de lo que lo habían hecho las doscientas originales». Los cincuenta hicieron lo suyo y dedicaron el tiempo restante —aproximadamente la mitad— a sus propias preocupaciones.»
Barber concluye que «el viejo caballero, al estar ahora rodeado sólo de aquellos que sabía que le gustaban, sintió que ya había hecho bastante». Estaba en la oficina alrededor de una hora al día, y luego se evaporaba. «El ‘trabajo’ estaba mucho mejor hecho que antes, la gente tenía tiempo para pensar y no se estorbaban unos a otros». Barber añade que probablemente el trabajo podría haberlo hecho la mitad de los que quedaban, pero que entonces la mitad «habría tenido que trabajar tanto como los doscientos originales y no habría beneficiado a nadie más que a los contribuyentes».9
Además de este agudo tratamiento de la burocracia, Thomas Barber fue quizá la primera persona que llegó a la esencia de lo que hoy se denomina análisis de «elección pública» en la profesión económica. Barber señala la «tendencia constante de todos los gobiernos a crecer tanto en tamaño como en autoridad». ¿Por qué? responde Barber:
porque la ventaja de un gobierno grande y poderoso, desde el punto de vista de los burócratas, es personal, clara y siempre presente a sus ojos; y porque el coste del mismo, no sólo en dinero sino en libertad, que se pierde al dar autoridad a los funcionarios, es vago y nebuloso en la mente de los ciudadanos cuya atención no se centra en absoluto en el gobierno.... Por lo tanto, dado que los burócratas saben exactamente lo que quieren y están trabajando por su propio interés inmediato, y dado que los demás ciudadanos no se dan cuenta de a lo que están renunciando y, de hecho, no tienen su atención puesta en el asunto en absoluto, es obvio qué grupo prevalecerá.10
¿Qué elección pública lo ha expresado mejor?
- 1
Gordon Tullock, The Politics of Bureaucracy (Washington, D.C.: Public Affairs Press, 1965), passim.
- 2
Esta visión de la mejor vía de éxito en el gobierno subyace en el célebre capítulo 10, «Por qué los peores llegan a la cima», de El camino hacia la servidumbre, de F. A. Hayek (Chicago: University of Chicago Press, 1944).
- 3
C. Northcote Parkinson, Parkinson’s Law (Cambridge, MA: Houghton Mifflin, 1957), p. 2.
- 4
Ibídem, p. 4.
- 5
La Ley de Parkinson se aplica tanto a la vida cotidiana como a la burocracia gubernamental: «Así, una anciana ociosa puede pasarse el día entero escribiendo y enviando una postal a su sobrina... Una hora la empleará en encontrar el correo, otra en buscar unas gafas, media hora en buscar la dirección, una hora y cuarto en componerla, y veinte minutos en decidir si lleva o no un paraguas cuando vaya al buzón de la calle de al lado. El esfuerzo total que ocuparía a un hombre ocupado durante tres minutos en total puede, de este modo, dejar a otra persona postrada tras un día de dudas, ansiedad y trabajo». Ibídem, p. 2.
- 6
Ibídem, p. 6.
- 7
Ibídem, p. 12.
- 8
Thomas H. Barber, Where We Are At (Nueva York: Charles Scribner’s Sons,1950), p. 103.
- 9
Ibídem, pp. 103-04.
- 10
Ibídem, p. 100.
