La opinión generalizada es que el sistema de la Reserva Federal (la «Fed») y el Departamento del Tesoro de los EEUU son dos entidades separadas. El Congreso creó la Fed en 1913 como una agencia federal legal y financieramente independiente, de propiedad privada de sus bancos miembros, sin financiación proveniente del presupuesto federal. El Tesoro de los EEUU, por otra parte, es un departamento de nivel de gabinete del poder ejecutivo que reporta directamente al presidente, con financiación asignada en el presupuesto federal.
La sabiduría convencional también nos dice que la política monetaria de la Fed (la gestión de la oferta monetaria y las tasas de interés, dirigida por el Presidente de la Reserva Federal y la Junta de Gobernadores) es separada de la política fiscal del Tesoro (la recaudación de impuestos y la implementación del gasto federal) a instancias del Congreso y el poder Ejecutivo.
La separación actual del Tesoro y la Fed data del Acuerdo entre el Tesoro y la Fed de 1951, que estableció la independencia de la Fed respecto del Tesoro. Durante la Segunda Guerra Mundial, la Reserva Federal acordó fijar las tasas de interés de las letras del Tesoro a corto plazo en 3/8 del 1%. El Acuerdo aclaró la separación entre la política monetaria de la Fed y los poderes de gestión de la deuda del Tesoro, liberando a la Reserva para cumplir con su doble mandato de estabilidad de precios y máximo empleo.
Confusión entre política monetaria y política fiscal
Sin embargo, como descubrí al enseñar a personas mayores en el Osher Lifelong Learning Institute, muchos americanos aún no tienen claras las responsabilidades respectivas de la Fed y del Tesoro, y cómo se coordinan las dos entidades cuando la Fed suministra nuevo crédito bancario para respaldar la necesidad del Tesoro de fondos gastables.
El Tesoro vende bonos a inversores tanto extranjeros como nacionales cuando los ingresos fiscales federales no alcanzan para cubrir sus necesidades de gasto. Una vez que los bonos están en el mercado abierto, la Fed puede comprarlos para su propia cartera, creando nuevo crédito bancario —fondos disponibles— literalmente de la «nada», lo que a veces se denomina «monetización de la deuda».
Esta creación de crédito por parte de la Fed se produjo en cantidades masivas durante la era del COVID-19, de 2020 a 2022, cuando el gobierno federal gastó 5,2 billones de dólares en programas autorizados por el Congreso, como mejoras en los beneficios por desempleo, créditos para la retención de empleados y pagos de «estímulo» a los consumidores. Para llevar a cabo este gasto, la Fed amplió cooperativamente sus tenencias de valores en el balance de 4 billones de dólares a unos 9 billones, utilizando su inmenso poder para crear fondos gastables. Se podría decir que esa creación masiva de crédito causó o exacerbó la inflación hasta superar el 9% a mediados de 2022.
Esta no es la política monetaria y fiscal de nuestros abuelos
Esta expansión crediticia coordinada de la Fed y el Tesoro refleja un enfoque novedoso de las políticas monetarias y fiscales, en la medida en que se desarrollaron nuevas estrategias para satisfacer necesidades puntuales de gasto federal. Comenzó cuando Ben Bernanke , presidente de la Fed entre 2006 y 2014, creó la flexibilización cuantitativa (QE) durante la crisis financiera de 2008-2009, supuestamente para evitar otra Gran Depresión. La QE implica compras masivas en el mercado abierto de deuda del Tesoro —así como de títulos respaldados por hipotecas por primera vez en la historia de la Reserva Federal— para inundar los mercados financieros con crédito bancario recién creado con el fin de apoyar a la economía en lo que entonces se llamó la Gran Recesión.
Pero hay más en la historia: «El dinero de helicóptero»
La flexibilización cuantitativa puede considerarse una política monetaria tradicional con esteroides, pero hay otra nueva herramienta política que podría considerarse un híbrido de política monetaria y fiscal. En 1969, Milton Friedman fue el primero en proponer el «dinero de helicóptero», una frase pintoresca que describe un tipo de estímulo que inyecta efectivo en una economía como si fuera arrojado desde un helicóptero. En 2002, Bernanke, el futuro presidente de la Reserva Federal (el «Ben Helicóptero»), hizo referencia al dinero de helicóptero como una estrategia que podría utilizarse para evitar la deflación de precios.
Una variante del dinero de helicóptero se empleó durante la crisis financiera de 2008-09 y nuevamente en 2020 durante los primeros meses de la pandemia de Covid. Después de que el Congreso autorizara los pagos de «estímulo» a los consumidores en la Ley de Estímulo Económico de 2008, el IRS depositó las cantidades prescritas en las cuentas bancarias de los contribuyentes que cumplían los requisitos. Así, en lugar de tener que recoger el papel moneda arrojado desde helicópteros, los contribuyentes recibieron sin esfuerzo los fondos en sus cuentas bancarias. En 2008 , el IRS depositó pagos que iban desde $600 por declarante de impuestos más $300 por cada hijo que cumplía los requisitos, por un total de $152 mil millones.
En 2020 y 2021, el Congreso autorizó tres tramos de pagos de estímulo por la pandemia , llamados «pagos de impacto económico»: la Ley CARES en marzo de 2020 autorizó $1200 por contribuyente más $500 por niño; la Ley de Asignaciones Consolidadas en diciembre de 2020 autorizó $600 por contribuyente más $600 por niño; y el Plan de Rescate Americano en marzo de 2021 autorizó $1400 por contribuyente más $1400 por niño. En total, estos tres tramos distribuyeron $814 mil millones en 476 millones de pagos separados. Aunque aproximadamente el 40% de los pagos de estímulo se gastaron en consumo , el 60% de los americanos ahorraron los fondos o pagaron deudas personales.
¿Son diferentes el QE y el dinero de helicóptero?
La flexibilización cuantitativa implica un «intercambio de activos» entre la Fed y otra entidad económica. La Fed compra bonos del Tesoro u otros activos financieros a entidades privadas, los agrega a su balance y crea nuevo crédito bancario. Con nuevas reservas bancarias, las instituciones depositarias pueden entonces aumentar su propia actividad crediticia a empresas y consumidores, con el resultado previsto de que la nueva actividad económica impulse el PIB. Este intercambio de activos es reversible —como el ajuste cuantitativo— si la Fed vende activos financieros para reducir la cantidad de crédito pendiente.
Pero el dinero de helicóptero es diferente de la flexibilización cuantitativa, y no todos los economistas están de acuerdo en si las donaciones de dinero de helicóptero se califican como política monetaria o política fiscal. Las donaciones de dinero de helicóptero, a diferencia de la flexibilización cuantitativa, no implican un intercambio de activos, ya que la Fed simplemente regala el dinero creado sin aumentar los activos en su balance.
Algunas opiniones sobre la flexibilización cuantitativa y el dinero helicóptero
John Cochrane , de la Institución Hoover de la Universidad de Stanford, considera que la Fed es una parte vital de la teoría fiscal y se refiere al gasto pandémico como «...un desembolso fiscal único de 5 billones de dólares…», y agrega que «... la Fed sigue siendo importante en la teoría fiscal... [comprando] alrededor de 3 billones de dólares de la nueva deuda y [convirtiéndola] en reservas [bancarias]».
Stephen Miran, del Instituto Manhattan, advierte que la Fed ha permitido que la flexibilización cuantitativa se mantenga en vigor durante demasiado tiempo, y ha llevado a cabo compras de activos a gran escala en once de los dieciséis años transcurridos desde la crisis financiera de 2008-2009. Y la reciente política de la Fed de «retirada de la oferta»—permitir que los bonos del Tesoro que vencen abandonen su balance, como una forma de (QT), sin que se los reemplace con nuevas compras de duración similar— implica que la Fed está interviniendo en decisiones sobre el perfil de vencimiento de la deuda pública que tradicionalmente se dejan en manos de las autoridades fiscales. También describe cómo el Tesoro puede interferir en la política monetaria, lo que podría obligar a la Fed a vender en grandes cantidades las pérdidas de valor de mercado de su cartera de valores, lo que haría que la QT fuera irrelevante como herramienta de política monetaria. Opina que «permitir que el Tesoro establezca la política monetaria es extremadamente peligroso».
La teoría monetaria moderna ( TMM ), —un movimiento marginal dentro de la economía— sostiene que en lugar de crear crédito para comprar bonos del Tesoro, la Fed debería crear dinero para financiar directamente el gasto público o los recortes de impuestos. Además, los defensores de la TMM consideran que los lanzamientos de dinero desde helicópteros son una forma de política fiscal, no de política monetaria. La Fed crea el dinero desde helicópteros, pero no adquiere ningún activo, como títulos del Tesoro, a cambio de crear nuevas reservas bancarias. La Fed simplemente regala los fondos creados y el capital de la Fed disminuye. Parece que los partidarios de la TMM podrían denominar con más precisión su causa como teoría fiscal moderna (TMM) en lugar de TMM. Obsérvese que la mayoría de los economistas no aceptan las opiniones de la TMM.
¿Qué le espera a la Fed y al Tesoro?
Hoy en día, la distinción entre política monetaria y política fiscal es confusa. Algunos pueden considerar que esto se debe a que la Fed y el Tesoro están interfiriendo en las responsabilidades tradicionales de cada uno, en medio de la aparición de nuevas estrategias y herramientas como la flexibilización cuantitativa y el dinero helicóptero. Otros pueden considerarlo como una cooperación excesivamente entusiasta entre la Fed y el Tesoro para inundar los mercados crediticios con demasiada liquidez que más tarde puede resultar en inflación de precios y/o en la incapacidad de revertir el proceso de creación de crédito a medida que cambian las condiciones económicas.
Tal vez sea hora de que se llegue a un acuerdo más moderno entre el Tesoro y la Fed para aclarar las respectivas responsabilidades y límites de ambos. O, más acertadamente, es hora de que el Congreso intensifique su supervisión tanto de la Fed —el organismo independiente que el Congreso creó en 1913— como del Departamento del Tesoro de los EEUU, que data de los primeros días de nuestra República.
