El Congreso acaba de aprobar una «resolución continua» para evitar el cierre del gobierno. Ya podemos seguir adelante. Las agencias gubernamentales pueden seguir funcionando mientras el Congreso trata de ponerse de acuerdo sobre el presupuesto real para el año fiscal 2025 que comenzó el 1 de octubre.
Una resolución continua (RC) es llamada comúnmente un «parche». De hecho, una búsqueda en Google no arroja casi ningún otro uso moderno del término. Pero, ¿es «parche» un término apropiado para esto?
Los diccionarios modernos definen el término «provisional» como un «recurso temporal», una solución «hasta que se encuentre algo mejor o más adecuado». Los diccionarios etimológicos lo remontan al taponamiento literal de aberturas —diques, setos y murallas utilizadas contra mares agitados, ganado impertinente y vikingos sedientos de sangre.
Un «parche» parece una solución encomiable —unos Países Bajos menos sumergidos y una Inglaterra menos asolada. Pero, ¿es igualmente encomiable una resolución continuada? Quizá merezca la pena dejar a un lado esta metáfora y examinar los entresijos de esta práctica de gobierno.
Medidas provisionales de EEUU
El Congreso ha recurrido a las RC en todos los años, excepto en cuatro, desde 1977 hasta 2025. Por término medio, una RC (o una serie de RC) durará unos 137 días, es decir, más de un tercio de cada año. Las RC se han convertido en una práctica habitual. En ellas se dan orientaciones concretas sobre cómo gestionar el dinero, y el mérito de las RC debe evaluarse a través de los efectos que tienen esas orientaciones. La RC típica ordena a las agencias que hagan lo mismo que hicieron el año anterior. Esto significa: mismo presupuesto, mismos objetivos, sin nuevas iniciativas ni aceleración de esfuerzos.
Tal dirección parece inocua. Si lo que se hizo fue bueno, entonces continuar debe seguir siendo bueno, o al menos suficientemente bueno. Sin embargo, la experiencia vivida por un organismo concreto, el Departamento de Defensa, pone de relieve lo perjudicial que resulta la orientación de «mantener la calma y continuar».
Efectos de primer orden
No vivimos en un mundo estático. El problema más obvio de las RC es que pasan por alto ese simple hecho. Tener que utilizar los importes en dólares del presupuesto del año pasado significa que se permite que la inflación erosione el poder adquisitivo. Dado que el Departamento de Defensa no puede ahorrar dinero durante los ejercicios fiscales en épocas de vacas flacas, las repercusiones son inmediatamente observables.
La formación, los viajes y los traslados para el desarrollo profesional empiezan a retrasarse. Las contrataciones de civiles y las adhesiones de militares caen hasta un 20% durante este tiempo. Aparecen puestos vacíos y las operaciones militares se ralentizan. Al Departamento de Defensa no le queda más remedio que reducir el número de contratistas. La investigación languidece, la producción se ralentiza y se pierde experiencia.
Mientras tanto, tener que utilizar el plan presupuestario del año pasado significa que no se pueden hacer cosas nuevas. Este año, la RC impide el inicio de 168 nuevos proyectos de adquisición, la aceleración de 101 programas existentes para cumplir los calendarios de entrega y la puesta en marcha de 135 proyectos de construcción.
Estos parones tienen efectos cascada. En primer lugar, como las adquisiciones militares son un complejo rompecabezas de entregas interrelacionadas, se producen lagunas grotescas. Los B-52 pueden volar este año, pero con radares anticuados; los nuevos pilotos entrarán en servicio pero no tendrán acceso a nuevos entrenadores; los portaaviones y submarinos están programados para el dique seco pero no recibirán su modernización; cien nuevos silos de misiles están listos pero puede que no reciban misiles para llenarlos.
En segundo lugar, estas paralizaciones crean desconexiones en la financiación. Los 49.600 millones de dólares necesarios para nuevos proyectos sólo han sido posibles gracias a la reducción o cancelación de proyectos más antiguos y menos valorados. Mientras una RC entrega dinero, el dinero sigue destinado a las cosas viejas que los militares ya no valoran. El dinero, por tanto, se queda ahí, inútil para ambos propósitos.
Las matemáticas de la RC se ponen feas rápidamente. Alrededor del 3,2% del poder adquisitivo se pierde por la inflación del año pasado. Tal vez se pierda un 0,8% adicional por el aumento de los costes, que es común a las industrias de defensa y a sus homólogas civiles. Además, otro 5,9% del presupuesto del Departamento de Defensa se pierde por desconexiones. En total, el Departamento de Defensa trabaja con un 9,9% menos de poder adquisitivo durante una RC. La sensación de ciénaga sugiere que un «parche» puede no ser la metáfora correcta.
Efectos de segundo orden
Entonces se acumulan los costes de transacción o —quizá mejor aún— los costos de reacción. La aversión al riesgo fluye por el sistema. El Departamento de Defensa sólo puede obtener, por ejemplo, el 95% del presupuesto mensual del año pasado durante una RC, por si acaso se necesita dinero para necesidades emergentes. El Pentágono también hace recortes por si acaso. Los cuarteles generales de los servicios hacen lo mismo.
Volviendo a las matemáticas, una organización inferior podría obtener sólo el 90% de un presupuesto mensual que ya tiene sólo el 90,1% del poder adquisitivo. Eso significa que sólo tiene un 81,9% de poder adquisitivo durante una RC.
Es un pequeño consuelo que el dinero completo probablemente acabe llegando. No hay préstamos de día de pago para el DoD. Una restricción del 18,1%, agravada por la ambigüedad de las compras realmente permitidas dentro de la densa red de controles anuales del Congreso, conduce a prácticas ansiosas e ineficaces.
Los gestores financieros se ven obligados a elaborar planes de gasto a corto plazo —con vistas a unas pocas semanas— y enviarlos a aprobación para que se configuren en la cartera de necesidades más amplia. Y luego lo hacen una y otra vez. La carga administrativa es pesada, el escrutinio intenso, el entorno temeroso. Los planes acaban mostrando más cautela que sensatez.
Del mismo modo, los responsables de contratación sólo pueden redactar contratos con periodos de ejecución reducidos —tan breves como unos pocos días— una y otra vez. Coquetean una y otra vez con errores costosos, por lo que tienden a elegir tipos de contrato basados en la sencillez de ejecución en lugar de en la eficacia y la eficiencia.
Cuando terminan las RC, el daño no está hecho. De repente, el panorama de costes cambia. Los gastos generales de los contratistas aumentan debido a lo costoso que resulta tratar con un gobierno tan maniático. Las compras de pequeños lotes han sustituido a las más eficientes compras de grandes lotes, que requerirían más estabilidad de la que tiene el DoD. Luego, a finales de año, aumentan las compras de poco valor (posiblemente despilfarradoras), ya que las organizaciones se apresuran a gastar sus tardías ganancias inesperadas.
El tira y afloja de un año con RC es una realidad innegable. El despilfarro, el desorden y la cautela desembocan en el frenesí ineficiente de la limpieza y la puesta al día.
Conclusión
La lingüística de un «parche» cambió a mediados del siglo XX. «Parche» solía describir cosas discretas: empleos, armas, puentes, tipos impositivos a corto plazo, aperitivos, pequeñas comodidades para los viajeros, conversaciones baratas para pasar el tiempo, incluso aventuras. Todo ello eran «tapones» focales y temporales —un dedo en un dique.
Las RC no se parecen en nada a esos parches históricos. Las RC se aplican de forma demasiado amplia, prolongada y repetida. Como tales, no taponan. Avivan las aguas tranquilas hasta convertirlas en tormentas que luego anegan la tierra año tras año, dejándola salada.
De ahí que los líderes militares utilicen un lenguaje menos elogioso para las RC que los legisladores. Describen las RC como algo que les obliga a luchar con una mano detrás de la espalda, o como un lastre contra su impulso. Temen la pérdida de tiempo plenamente productivo en la carrera tecnológica contra nuestros adversarios próximos a la guerra, que no se andan con tapujos ni ilusiones.
Una metáfora diferente se adaptaría a lo que hace un RC. Sugiero que busquemos una vieja palabra del argot de origen americano, un americanismo adecuado a esta mala práctica exclusivamente estadounidense. Sugiero que llamemos a un RC «jackleg». Un «jackleg» es un arreglo temporal como un «parche», pero fraudulento, de aquellos que son «incompetentes, poco hábiles o deshonestos».
Cuando utilicemos la metáfora adecuada, obtendremos la reacción adecuada. Las RC deberían ofender a los americanos. Las RC no son un producto natural del proceso democrático; son una licencia inventada de para fracasar en el proceso democrático. No son ejemplos encomiables de «bipartidismo»; son estudios de casos de colusión destructiva y creación de coartadas.
Deberíamos prohibir los chanchullos, simple y llanamente. Deberíamos exigir que el Congreso haga su trabajo y apruebe un presupuesto antes del 1 de octubre de cada año. Si no puede, debería exigirse el cierre del gobierno, revelando a todos que los legisladores han sido incapaces de hacer la profesión que les otorgan la Constitución y la circunscripción.
