Beyond Brexit: A Programme for UK Reform
Policy Reform Group
Londres: Sage Publications, 2019
93 páginas.
Resumen: Beyond Brexit: A Programme for UK Reform es una serie de ensayos compilados por el Policy Reform Group y publicados en el volumen 250 de la National Institute Economic Review. Las contribuciones de 16 autores abordan una amplia gama de áreas políticas clave: política macroeconómica, vivienda, infraestructura, cambio climático, política exterior y desigualdad. Es de esperar que pocas de las propuestas de políticas encuentren simpatía entre los economistas de la escuela austríaca, pero las propuestas de la corriente principal pueden ser interesantes como posibles actores en la formación del próximo consenso.
macroeconomía - política económica - brexit
George Pickering (georgepickering@googlemail.com) es un estudiante de postgrado en la Universidad de Oxford.
A pesar de su nombre, Beyond Brexit: A Programme for UK Reform es sólo parcialmente un libro que aborda las consecuencias económicas de la salida de Gran Bretaña de la Unión Europea. En muchos aspectos, y ciertamente cuando se encuentra en su momento de mayor relevancia y empuje fronterizo, trata de las consecuencias económicas de la Gran Recesión de 2007-09 y del largo retiro de Gran Bretaña de la vanguardia de la economía mundial en general.
El libro —que consiste en una serie de ensayos compilados por el recientemente establecido Policy Reform Group y publicados en el volumen 250 de la Revista Económica de la National Institute Economic Review— incluye contribuciones de dieciséis autores diferentes sobre una amplia gama de esferas normativas fundamentales. Éstas incluyen desde la política macroeconómica hasta la vivienda, la infraestructura, el cambio climático, la política exterior y la desigualdad, una amplitud de temas que refleja estructuralmente el tipo de manifiestos políticos en los que el libro espera influir. En la introducción del libro, atribuida al Grupo de Reforma Política en su conjunto, se argumenta que la actual crisis político-económica que rodea al Brexit requiere la adopción de una estrategia industrial nacional «para las décadas venideras», con el propósito de que el libro «inicie un serio debate sobre cómo debería ser dicha estrategia» (p. 2). El lenguaje árido y a veces técnico en que el libro presenta sus propuestas da una indicación del tipo de público entre el que espera suscitar el debate, aunque varias de las propuestas de política formuladas son engañosamente amplias y de carácter cualitativo.
De hecho, Beyond Brexit es algo leve en su uso de la teoría económica o de justificaciones técnicas detalladas para apoyar sus propuestas, en parte como resultado de su orientación hacia los encargados de la formulación de políticas más que hacia los economistas académicos, pero en parte también debido a la restrictiva brevedad de muchos de sus capítulos. Cada capítulo se encarga de presentar un programa de reforma radical para toda una amplia zona de la economía o el sistema político británico, incluidas numerosas propuestas de políticas específicas, pero todo ello en un espacio medio de sólo unas cinco páginas por capítulo. El libro en su conjunto podría haberse beneficiado considerablemente de una presentación más amplia de sus ideas, para permitir la contextualización de sus propuestas en la teoría económica, además de la presentación granular, hecho por hecho, que ofrece. Sin embargo, los repetidos llamamientos del libro a la formulación de políticas «basadas en pruebas» sugieren que la relativa ausencia del enfoque teórico preferido por los austríacos fue más probablemente una decisión intencional que una mera cuestión de limitación del espacio.
Como se mencionó al principio, el aspecto más sorprendente del libro es la relativamente poca atención que presta a los temas relacionados específica y exclusivamente con el Brexit, en gran medida en beneficio propio. La tarea de ocuparse directamente de Brexit se deja principalmente a los dos capítulos sobre el comercio internacional, mientras que otros capítulos tienden a abordar cuestiones que han sido importantes esferas de debate en la política económica británica desde al menos la crisis financiera de 2008, si no antes. En el prefacio, el director del Instituto Nacional de Investigación Económica y Social (NIESR), Jagjit S. Chadha, contextualiza el libro como una respuesta al actual «desmoronamiento del consenso liberal basado en normas» (pág. 1), que había guiado la toma de decisiones político-económicas desde aproximadamente la desaparición de la gestión de la demanda keynesiana en los años setenta hasta la Gran Recesión.1 En el contexto de esta ruptura, Beyond Brexit presenta una serie de enfoques de política ni demasiado cercanos ni demasiado distantes de la corriente principal actual, de manera que su potencial para ser adoptados en el nuevo consenso, cuando llegue, pueda ser fácilmente imaginado. Esto marca la relevancia del libro, ya que se extiende mucho más allá del Brexit y del momento actual, con un interés potencial para los economistas de todos los países.
Esta relevancia más amplia es especialmente evidente en el primer capítulo, en el que Russell Jones y John Llewellyn, ambos de Llewellyn Consulting, abordan las crecientes dificultades a las que se enfrenta la política monetaria anticíclica desde la crisis de 2008 en Gran Bretaña y en otros lugares. Más de una década después de la crisis, el «tipo de interés bancario» clave del Banco de Inglaterra sigue siendo de sólo el 0,75%, lo que deja poco margen para la expansión crediticia ortodoxa cuando llegue la próxima recesión, mientras que incluso las políticas no ortodoxas adoptadas después de 2008 también «se han vuelto menos eficaces con el tiempo» (pág. 9).2 Jones y Llewellyn sugieren que se podrían adoptar políticas aún más poco ortodoxas para hacer frente a la próxima recesión: una ampliación de los programas de compra de activos a gran escala, un rebasamiento temporal de las metas de inflación, una transición a una economía sin dinero en efectivo, la imposición o la subvención de la propia moneda, o un tipo de interés negativo del 10% sobre los depósitos bancarios en el Banco de Inglaterra. Sin embargo, los autores consideran que estas propuestas sufren de una serie de inconvenientes, entre ellos la posible disminución de los ingresos del gobierno por concepto de señoreaje, la posible inflación de las burbujas de activos, el fomento de la asunción de riesgos y el fomento general de la impresión de que el Estado se está volviendo «cada vez más intrusivo y depredador» (pág. 10). De hecho, Jones y Llewellyn incluso ofrecen una breve crítica de la política monetaria convencional, con la que los austríacos probablemente podrían estar de acuerdo:
Incluso la política de tipos de interés «puros» tiene efectos secundarios reales y financieros, sobre todo en la asignación de recursos, los precios de los activos, la tolerancia al riesgo y la distribución de los ingresos y la riqueza. Esos efectos probablemente serían aún más sustanciales si la política monetaria abriera nuevos caminos (pág. 9)
Lamentablemente, sin embargo, en lugar de reevaluar críticamente el marco de la banca central y de la propia economía mixta gestionada por el gobierno, los autores se dedican en cambio a un intento vano de abrir nuevos caminos en la frontera decididamente cerrada del viejo paradigma. Reconociendo que en los años transcurridos desde 1970 se ha producido una ruptura en el aislamiento tanto del ajuste fiscal como de la política monetaria convencional, Jones y Llewellyn señalan en cambio una combinación de estos dos enfoques como el camino a seguir. Esto implicaría mantener el actual objetivo de inflación del 2% y, al mismo tiempo, adoptar importantes estabilizadores fiscales automáticos (variaciones en los subsidios, impuestos y transferencias), que deberían ser fiscalmente neutros a lo largo del ciclo. Los autores también abogan por un papel significativamente más importante para la política fiscal discrecional, incluyendo propuestas como la relajación coordinada internacionalmente de las normas fiscales3 y el uso de proyectos de infraestructura preaprobados y listos para ser ejecutados con pala, que podrían iniciarse y detenerse de nuevo a corto plazo, según lo requieran las fluctuaciones de los negocios. En apoyo de esos proyectos, abogan por el establecimiento de un Banco Nacional de Infraestructura operacionalmente independiente pero financiado por el Estado, que es una de las propuestas más recurrentes del libro.
Jones y Llewellyn abogan además por aumentar el gasto público desde sus actuales niveles «históricamente bajos» hasta el promedio de la UE de alrededor del 47% del PIB, lo que justifican apelando al envejecimiento de la población y al hecho de que «el público está muy a favor de los pagos por transferencia» (págs. 12 y 13). Este último punto pone de relieve una deficiencia del libro en su conjunto desde la perspectiva de la economía sin valor. El libro se presenta muy deliberadamente como un ejercicio políticamente neutro de tecnocracia, pero su objetivo de promoción de políticas lo lleva inevitablemente a declaraciones normativas y al contrabando de sus propios juicios de valor, ocasionalmente de forma explícita, como en la declaración antes mencionada que justifica los pagos de transferencia con el deseo público, pero más a menudo de forma implícita. Es probable que los austríacos de la tradición rotaria no juzguen esas declaraciones normativas como objetables per se, siempre que se basen en un sistema ético coherente y racionalmente defendible (Rothbard [1976] 2011). Sin embargo, la brevedad de este libro y sus capítulos deja muchas de sus propuestas sin respaldo, incluso con una justificación económica completamente elaborada, por no hablar de una justificación ética, dando una impresión de arbitrariedad a muchas de sus declaraciones normativas.
El capítulo 2, escrito por John Martin del University College Dublin, aborda la cuestión de larga data de la «brecha de productividad» de Gran Bretaña en comparación con el resto del mundo, que parece haber crecido significativamente desde 2008.4 Martin sugiere una expansión de la inversión gubernamental en la formación continua de los trabajadores, aunque admite que esas políticas tienden a ser costosas y sólo aumentan el ingreso per cápita a largo plazo. También aboga por la expansión de los programas de aprendizaje de oficios para los jóvenes, a pesar de que esos planes se han intentado sin éxito en Gran Bretaña muchas veces antes, hecho que reconoce pero que no aborda. Tal vez el aspecto más interesante de este capítulo sea el hecho de que muchos de sus pequeños comentarios, que no se dan a conocer, ilustran inadvertidamente el abismo que existe entre las perspectivas austríacas y las de la corriente principal. Por ejemplo, Martin afirma sin rodeos que la economía británica sufre de «pocas distorsiones en el sector privado inducidas por la participación del Estado» (pág. 19), al tiempo que señala que «las empresas han respondido [a los aumentos del salario mínimo en el Reino Unido] reduciendo los beneficios, aumentando los precios, recortando los costos no salariales, reestructurando la mano de obra y las estructuras salariales», lo que considera un «juicio abrumadoramente positivo sobre el salario mínimo» (pág. 18).
Los capítulos 3 y 4 cubren los temas de comercio internacional y marcan el único comentario directo y extenso del libro sobre Brexit. El capítulo 3, escrito por David Vines de la Universidad de Oxford, Paul Gretton de la Universidad Nacional de Australia y Anne Williamson de Partners in Health Mexico, evalúa los tres posibles enfoques del comercio que Gran Bretaña podría adoptar después de Brexit: el proteccionismo, la negociación de acuerdos de libre comercio o la liberalización unilateral. En última instancia, los autores consideran que las tres posibilidades son erróneas y, por lo tanto, abogan por permanecer en el mercado único y la unión aduanera de la Unión Europea. Su principal objeción a la liberalización unilateral del comercio es que sería «muy perturbadora... [para los] actualmente favorecidos por una asistencia relativamente elevada» (pág. 26), pero no se tienen en cuenta los posibles beneficios de la reasignación de recursos fuera de las industrias protegidas. En el capítulo 4, escrito por Alexis P. Lautenberg de Covington y Burling, se sostiene que es probable que la UE restrinja gravemente el comercio de servicios británicos con Europa si la primera altera su régimen reglamentario alejándolo de las normas de la UE en medida significativa.
Los capítulos 5 y 6, escritos por el diplomático Jeremy Greenstock y el ex asesor de seguridad nacional Mark Lyall Grant, respectivamente, abordan la cuestión de la política exterior y propugnan un papel más activo y orientado hacia el exterior para Gran Bretaña, tanto en términos de «poder blando» como de capacidad militar.
El capítulo 7, escrito por Tim Besley y Richard Davies de la London School of Economics, aboga por la adopción de una nueva estrategia industrial integral, instando a Gran Bretaña a no ser remilgada en el apoyo a sus empresas con «políticas activistas» (p. 48), como ya lo hacen muchos de sus socios comerciales. Sin embargo, en este capítulo se destaca la importancia de no desviarse a la ligera de los mercados, incluso llegando a invocar a F. A. Hayek, y se insiste en que sólo se deben emprender intervenciones cuando «se justifiquen con argumentos cuidadosamente argumentados sobre las deficiencias del mercado» (pág. 47). Este sentimiento se refleja en muchos otros puntos del libro, en los que las propuestas de política a menudo se ven atenuadas por calificaciones del tipo «sólo cuando se considere necesario» o «sólo en determinadas circunstancias».5 Sin embargo, es poco probable que esas consideraciones frenen a los políticos, que se beneficiarán de los nuevos poderes que implican esas políticas. En su afán por lograr un tono apolítico y técnico, el libro es incapaz de abordar los incentivos perversos a los que se enfrentan los políticos sobre los que trata de influir. Al poner su sello de aprobación a estas políticas con sólo unas pocas calificaciones, el libro puede estar dando licencia a los políticos para aplicar estas nuevas políticas de maneras que ni siquiera sus autores aprobarían.
El capítulo 8, escrito por Dimitri Zenghelis del Instituto Bennett de Política Pública de la Universidad de Cambridge, aborda las posibles dificultades y beneficios de descarbonizar la economía de Gran Bretaña. Este capítulo casi cae en el error común de hacer tanto hincapié en los beneficios de la tecnología renovable que el lector se pregunta por qué la intervención gubernamental preconizada es incluso necesaria. Sin embargo, esto se evita apelando al supuesto fallo de mercado de la inercia y los costos de transferencia, lo que impediría a Gran Bretaña reclamar una ventaja de primer orden en la nueva economía verde a menos que el gobierno intervenga. En concreto, Zenghelis aboga por una «señal fuerte y completa del precio del carbono» para guiar el comportamiento de los consumidores y los productores, así como la regulación y la planificación directa de los sectores «no sensibles al precio» (p. 58).
El capítulo 9, también de Russell Jones y John Llewellyn, aboga por un aumento significativo del gasto en infraestructura pública, argumentando que ese gasto podría aplicarse de manera anticíclica, e incluso que ese aumento del gasto podría reducir la deuda pública en un entorno de bajos tipos de interés. Los autores reconocen los considerables excesos de costos e ineficiencias que suelen asociarse con el gasto en infraestructura pública, pero atribuyen este problema exclusivamente a la escasez de aptitudes de los trabajadores en el Reino Unido, sin analizar las cuestiones de cálculo endémicas a la provisión gubernamental de bienes sin precio. Extrañamente, también incluyen sin comentarios una lista de cinco proyectos de infraestructura pública actuales o propuestos6 cuyo costo total, según sus propias cifras, ascenderá al 32,6% del PIB actual del Reino Unido, un hecho que parece no encajar con el resto de su argumento.
El capítulo 10, escrito por Kate Barker de la importante empresa de construcción de viviendas Taylor Wimpey PLC, aborda la cuestión de la actual crisis de la vivienda en Gran Bretaña, abogando por la construcción de un millón de nuevas viviendas sociales en los próximos diez años con un coste estimado para el contribuyente de 200.000 millones de libras esterlinas. Barker también aboga por reemplazar el actual esquema de Ayuda para Comprar del gobierno por un simple regalo de capital a los jóvenes, que podría ser, pero no necesariamente, gastado en una casa. Las limitaciones de espacio de los capítulos del libro son particularmente evidentes en la breve y no fundamentada afirmación de Barker de que la falta de viviendas de bajo precio es la causa de la actual crisis de la falta de vivienda en el Reino Unido,7 una cuestión compleja y multifacética que se presenta aquí brevemente y sin más comentarios. Sin embargo, su observación de que «la caída de los tipos de interés reales a largo plazo ha sido uno de los principales factores del aumento de todos los precios de los activos» (pág. 70) coincide con la visión austríaca.
El capítulo 11, una contribución adicional de Jones y Llewellyn, aborda la cuestión de la desigualdad, para la cual identifica seis causas: la globalización, el cambio tecnológico, el aumento del poder de mercado de las grandes empresas, la disminución de los miembros de los sindicatos, el favoritismo hacia el sector financiero de Londres y la incapacidad de la política antimonopolio para hacer frente a las empresas de tecnología moderna. Es de particular interés la breve evaluación crítica del ingreso básico universal que, según los autores, no sólo sería extremadamente caro, sino también un factor de desempleo y potencialmente de «decadencia social» (p. 80).
En el capítulo 12, Angus Armstrong del NIESR argumenta que un mayor poder tributario y de gasto debe ser delegado a las asambleas regionales de Gran Bretaña, y Martin Donnelly de la Universidad de Oxford en el siguiente (y último) capítulo argumenta además que tal delegación podría reforzar la legitimidad percibida del gobierno británico.
En Beyond Brexit hay ciertamente una serie de deficiencias, entre las que destaca su restrictiva brevedad, y cabe esperar que pocas de sus propuestas de política encuentren simpatía en los economistas de la escuela austríaca. Sin embargo, su fuerza radica en su compromiso directo con el actual momento de transición de la corriente principal de la economía, y es totalmente concebible que las políticas y enfoques que propugna puedan desempeñar un papel en la formación del próximo consenso. Aunque su adyacencia a los argumentos familiares de la corriente principal actual tal vez no invite a una atención inmediata, Beyond Brexit presenta algunos enfoques verdaderamente novedosos, especialmente en la esfera de la política anticíclica, con la que pronto podría ser necesario un compromiso crítico.
- 1Además, Russell Jones y John Llewellyn, en el capítulo 1, señalan perceptiblemente a Brexit como un aspecto más de esta ruptura más amplia del consenso político-económico anterior a 2008 (pág. 8).
- 2Las políticas monetarias no convencionales adoptadas por el Banco de Inglaterra desde 2008 han incluido la flexibilización cuantitativa, la introducción del Plan de Financiación para Préstamos, la compra de activos de empresas y un mayor apoyo a la liquidez en forma de garantías más amplias, repos a largo plazo, el servicio de ventanilla de descuento y el Plan Especial de Liquidez. Véanse Joyce (2013) y Lyonnet y Werner (2012).
- 3Confusamente, Jones y Llewellyn afirman que organizar este tipo de relajación de manera coordinada internacionalmente conduciría a una disminución de los retrasos en la información, la decisión y la aplicación, lo cual suele impedir la adopción de medidas oportunas a nivel nacional (págs. 10 y 11).
- 4En 2012, la producción por hora trabajada en el Reino Unido fue un 21 por ciento más baja que el G7 promedio (Oficina de Estadísticas Nacionales 2012).
- 5Por ejemplo: «Puede ser necesario incluso adoptar la financiación del banco central para el gasto público o los recortes de impuestos. El gobierno haría bien en considerar, de antemano, en qué circunstancias y con qué limitaciones, sería prudente considerar esas desviaciones» (pág. 3).
- 6A saber, el ferrocarril HS2, el ferrocarril Northern Powerhouse, la central nuclear Hinkley Point C, Crossrail 2, y la ampliación del aeropuerto de Heathrow.
- 7Según las propias cifras de Barker, el número de personas que duermen en la calle en Inglaterra ha aumentado en más del 150% en los últimos nueve años (pág. 70).
