La implementación de sistemas de seguridad social, y la provisión de las así llamadas beneficencia y justicia social como metas gubernamentales, se han vuelto las principales características del Estado desde fines del siglo 19.
Alemania, en particular, es un caso que amerita estudio. Este país fue un pionero en la creación de un sistema completo de política social y es ahora uno de los principales ejemplos de cómo una maraña de regulaciones y cargas fiscales, que llegaron con ese tipo de política, paralizan a la economía. Un análisis histórico del Estado benefactor alemán también revela la conexión estrecha la beneficencia y el Estado guerrero.
Cuando el canciller de Alemania, Otto von Bismarck, concibió el sistema de seguridad social para los trabajadores industriales, a fines del siglo 19, lo hizo con un objetivo muy claro en mente. Al mismo tiempo de consolidar la posición geoestratégica del Reich, él se propuso que los trabajadores industriales estén bajo el control del Estado. Integrar a las masas dentro del cuerpo del Estado alemán unificado —recién formado— era el objetivo, y un sistema de seguro social comprensivo proveyó los medios para obtener esa meta.
Política social era ante todo política nacional1 y el sistema de seguridad social fue principalmente un instrumento para alejar a los trabajadores de los sistemas privados y comunitarios, y de atraerlos a los brazos del Estado. En los ojos de Bismarck, era el Estado el que había creado la unidad nacional y este agente era también requerido para mantener la unidad social mediante un sistema de obligaciones mutuas entre el Estado y sus ciudadanos.
Originalmente, la seguridad social fue establecida para una meta especifica, era limitada en su alcance y liviana en términos de la carga financiera para el sector productivo de la economía. Cuando se tomaron los primeros pasos hacia el establecimiento de un sistema de seguridad social en 1883, con el establecimiento de un sistema de seguro de salud y con su expansión para cubrir a la vejez, a los accidentes en el lugar de trabajo y al desempleo, la máxima contribución a la seguridad social no debía ser mayor a un total del seis por ciento de los ingresos brutos.
La seguridad social fue diseñada solamente para la nueva clase de trabajadores industriales. Pensiones regulares de vejez serían pagadas solamente a aquellos de más de 70 años de edad y el pago rara vez sería mayor al de un nivel de subsistencia.
Pero como lo anticipó desde el principio Adolph Wagner (quien fue uno de los padres intelectuales de la política social y el autor de la «ley de incremento de la actividad estatal»), la expansión de las funciones del estado al «área social», cambiaría el carácter del Estado y conduciría a una masiva expansión financiera de la actividad gubernamental.2 El claramente previó también que la nueva «época social» sería la era del intervencionismo, con gobiernos activamente «corrigiendo» el proceso capitalista de producción y distribución.
Sin bien las prácticas y formas institucionales varían de país a país, la idea de que el Estado debe proteger y promover la justicia social y el progreso, se ha vuelto la principal ideología moderna en todo el mundo. Siguiendo a las huellas de Bismarck, la construcción de sistemas de política social ha emergido como la característica más distintiva del Estado moderno.
Periodos de guerra, depresión e igualmente de prosperidad, fueron los principales propulsores de la expansión del sistema, cuando la política social se volvió el medio favorito de ofrecer la zanahoria junto con el palo de mayor control gubernamental. La política social abrió el camino a la era del crecimiento indisturbado de la tributación, de gastos y burocracia, haciendo al Estado benefactor moderno algo inherentemente totalitario.
En conformidad con sus raíces históricas, la política social hasta el día de hoy, ha mantenido sus metas nacionalistas, sus esquemas paternalistas y su práctica autoritaria. De esta forma, la política social representa el complemento moderno al rol tradicional del Estado como agencia de guerra. La seguridad social ha servido como un formidable instrumento en manos de los gobiernos para obtener la lealtad popular y la adherencia de los intereses especiales. Bajo gobiernos democráticamente electos, así como bajo las dictaduras, la tentación ha sido la misma: la expansión de esquemas de seguridad social ha sido el instrumento efectivo en la búsqueda del poder político y de la supuesta legitimidad.
En Alemania, el estado benefactor experimentó sus más grandes expansiones, primero durante la Primera Guerra Mundial, luego como una de sus secuelas y después bajo el Tercer Reich en los 1930. Bajo el régimen nacional socialista, en particular, el llamado a la «justicia social», y la expansión de la seguridad social y de los sistemas de protección, florecieron junto con la construcción del estado de guerra. En el primer par de años de la dictadura, la política social fue uno de los principales proyectos legales de codificación.3
La sistematización de la política social fue tan profunda que casi todo el cuerpo de leyes más significativas, que norman el sistema de seguridad social actual de Alemania, puede ser rastreado a su formulación original en la era nacional socialista. Si bien adaptaciones menores fueron hechas para adecuarse a las necesidades actuales, el espíritu original de las leyes de la política social vive aun enraizado en las distinciones de clases y en los esquemas paternalistas/autoritarios del pasado.
Bajo el Tercer Reich, medidas de política social fueron extendidas para proteger y promover estándares ideológicamente definidos, de reproducción, salud y ambiente. La zanahoria de la política social sirvió como el medio principal para facilitar el palo de la represión. También ocurrió durante este periodo que el mercado laboral estuvo bajo el control casi completo del Estado totalitario, haciendo que el despido y la contratación de personal sean dependientes del permiso gubernamental (emitido por la Oficina Laboral o Arbeitsamt).
Tan pronto como la era de pleno empleo llegó a su fin tras el periodo de la reconstrucción, en los años 70, las restricciones puestas sobre el libre mercado laboral, junto con los privilegios dados a aquellos que eran empleados por el Estado, continuaron afligiendo a la Alemania de la posguerra. En la Alemania democrática moderna, los temas sociales en todas sus ramificaciones, han dominado el juego político, uniendo a los partidos relevantes y a intereses especiales bajo el consenso ideológico común de luchar por un ficticio, mal llamado balance social.
Después de haber favorecido a políticas de libre mercado durante los primeros años de la reconstrucción posguerra, fue tan pronto como fines de los 1950, que comenzó la tercera ola de la expansión de la política social, esta vez como resultado de la prosperidad de Alemania y como un medio de competir con los regímenes socialistas durante la era de la Guerra Fría. Paso a paso desde entonces, la política social creció hasta volverse una verdadera avalancha, particularmente en los 1970. Al adoptar explícitamente el criterio de «progreso social» como una función del Estado, casi todos y cada uno de los aspectos sociales de la existencia humana llegaron a ser considerados como un problema social y una razón aparentemente legítima para que la acción estatal haga el bien.
Desarrolladas en un periodo mayor a cien años, las varias secciones del sistema de seguridad social obligatorio han puesto a la población entera bajo un cuidado burocrático intensivo. La política social se ha vuelto un laberinto formado por leyes y regulaciones, decisiones judiciales particulares y casos con consideraciones especiales, que hacen imposible determinar quiénes son los pagadores netos o quiénes son los beneficiarios netos, aunque sea de una manera cruda.4
La cobertura de vejez, enfermedad y seguro de desempleo, junto a la ayuda social y seguro de minusvalía, y con todas las numerosas secciones especiales de la política social, han convertido a Alemania en un El Dorado para aquellos que buscan un viaje gratis. A menudo descrito como «generoso», el sistema de bienestar social alemán en realidad provee una plétora de incentivas para buscar intencionalmente el desempleo, buscar una jubilación temprana y completar los requerimientos necesarios con objeto de ser elegibles para la ayuda social y los pagos por minusvalía.
El estado actual de la economía de Alemania, con un alto desempleo persistente, costos salariales exorbitantes y una población activa que se está encogiendo drásticamente, pide a gritos un cambio pero resulta ser una tarea gigantesca reformar a un sistema de beneficencia social, que ha crecido hasta ser un monstruo autentico, después de haber sido alimentado y mimado por todos los grupos políticos que han estado en el poder en este país desde fines del siglo 19.
Con la promoción del «progreso social», el Estado benefactor moderno ha disuelto todos los límites del gobierno. Junto con las metas tradicionales de protección y justicia social, la extensión al progreso social ha abierto el camino a todo tipo de absurdidades, abusos e intervenciones.
Con la política social volviéndose cada vez más completa, se ha convertido en una severa y sofocante carga para la economía. El beneficio —cuan grande o pequeño pueda haber sido en sus primeras etapas para un grupo especifico— se ha convertido en una plaga enorme. Ahora, el desmantelamiento del Estado benefactor emerge como el principal desafío de la política en el siglo 21.
- 1Heimann, E.: Soziale Theorie des Kapitalismus. Theorie der Sozialpolitik, Tübingen 1929.
- 2Wagner, A.: Über sociale Finanz- und Steuerpolitik, en: Archiv für Soziale Gesetzgebung und Statistik, Vol. 4, Berlin 1891, pp. 181.
- 3Seidte, F. : Sozialpolitik im Dritten Reich 1933 bis 1938, München y Berlin 1938.
- 4Mueller, A. P.: Sozialpolitik und Wirtschaftsordnung, Frankfurt 1983, p. 141.
