Democracia y laissez faire: la constitución del estado de Nueva York de 1846

Volumen 1, número 4 (1977)

Los actuales problemas financieros de Nueva York tienen un precedente, y quizá una solución, en las páginas de un pasado lejano. A finales de los 1830, el Estado de Nueva York gastaba y prestaba dinero a manos llenas. A principios de los 1840, el rápido aumento de la deuda había provocado una grave crisis financiera. Para evitar la posibilidad inminente de quiebra e impago, la legislatura del estado aprobó en 1842 lo que se conoció como «la ley de tope e impuestos», un gravamen de un molino sobre cada dólar de propiedad imponible. Los nuevos ingresos ayudaron al estado a hacer frente a sus obligaciones más acuciantes. Pero, lo que era aún más importante de cara al futuro, Nueva York decidió tomar medidas para evitar otro desastre fiscal semejante. Los ambiciosos proyectos de mejoras internas —principalmente la construcción de canales y los préstamos para la construcción de ferrocarriles— se redujeron o abandonaron a menos que hubiera una expectativa razonable de que pudieran financiarse con peajes o impuestos. La legislatura también convocó una convención constitucional. La nueva Constitución aprobada en 1846 imponía límites estrictos a la capacidad del estado para pedir dinero prestado. De este modo, el pueblo de Nueva York, que se enfrentaba a problemas similares a los del estado en el futuro, encontró la respuesta en un programa anticuado de reducción del gasto y nuevos impuestos. Lo sorprendente, sin embargo, es que tales políticas contaran con el apoyo popular de los elementos más democráticos y liberales del estado.

Para entender la insólita secuencia de acontecimientos que culminó en la Constitución del Estado de Nueva York de 1846, hay que remontarse a la época jacksoniana y a las luchas políticas entre los Demócratas y los whigs. En Nueva York, los Demócratas jacksonianos incluían a un amplio abanico de trabajadores radicales, inmigrantes irlandeses, agricultores, intelectuales y representantes de la nueva clase empresarial emergente o pequeño capitalista. La preponderancia de la antigua aristocracia terrateniente y las clases más adineradas, junto con los elementos más ingleses o anglosajones de la población, gravitaban hacia el Partido Whig. Los whigs, unidos a nivel nacional por su oposición a la presidencia de Andrew Jackson, eran los herederos ideológicos en el estado de Nueva York de DeWitt Clinton, cinco veces gobernador y padre del canal de Erie. Al igual que Clinton, los Whigs apoyaban el uso generoso de fondos estaduales para mejoras internas, así como para diversas iniciativas culturales, humanitarias y educativas. La creencia de los Whigs en un gobierno positivo y en la reforma social reflejaba su concepción paternalista de la política y la economía.1  

Muy distintas eran las ideas de los Demócratas que, a diferencia de sus oponentes whigs, defendían una interpretación estricta de la Constitución de los Estados Unidos, limitando el poder gubernamental a lo estrictamente necesario. Tanto a nivel nacional como en el estado de Nueva York, los Demócratas jacksonianos se adhirieron a la máxima agraria jeffersoniana de que el menor gobierno es el mejor gobierno. En Nueva York, el líder del Partido Demócrata era Martin Van Buren, jefe de la famosa Regencia de Albany, que controló la maquinaria gubernamental del estado durante la mayor parte de las décadas de 1830 y 1840. Los Demócratas más radicales, conocidos como Locofocos, se situaban en cierto modo a la izquierda de Van Buren y la Regencia. Incluían una interesante colección de intelectuales y políticos que propugnaban una democracia negativa y antiestatista. Frente a la filosofía paternalista de los whigs, los Demócratas locofocos hacían hincapié en el laissez faire total en las relaciones entre el gobierno y las empresas. Por ejemplo, la introducción en 1837 al primer número de la United States Magazine and Democratic Review, órgano de los Demócratas más radicales, definía la creencia del partido en el republicanismo democrático y el gobierno de la mayoría. Pero los editores añadían:

El mejor gobierno es el que gobierna menos. A ningún depositario humano se le puede confiar, con seguridad, el poder de legislar sobre los intereses generales de la sociedad, de modo que opere directa o indirectamente sobre la industria y la propiedad de la comunidad. Tal poder debe estar perpetuamente expuesto al abuso más pernicioso, por la imperfección natural, tanto en sabiduría de juicio como en pureza de propósito, de toda legislación humana, expuesta constantemente a la presión de intereses parciales; intereses que, al mismo tiempo que son esencialmente egoístas y tiránicos, son siempre vigilantes, perseverantes y sutiles en todas las artes del engaño y la corrupción.2

El más directo de los Demócratas radicales fue William Leggett, colega de Locofoco en la década de 1830 de escritores Demócratas neoyorquinos como James Fenimore Cooper, William Cullen Bryant, Theodore Sedgwick y Parke Godwin. Leggett unió la adhesión a la filosofía jeffersoniana de los derechos naturales con la exigencia de la igualdad de derechos sobre la propiedad, no su abolición. Los gobiernos no tenían autorización para interferir en las actividades individuales ofreciendo ventajas financieras a ninguna clase o industria en particular. Los bancos especialmente constituidos, incluido el Banco de los Estados Unidos, eran el blanco favorito del desprecio de Leggett. «Dejemos que los bancos perezcan», escribió. «Ha llegado el momento de la completa emancipación del comercio de la esclavitud legislativa».3

Como parte de su filosofía general laissez-faire y de su oposición al paternalismo whig, los Demócratas también dudaban de aquellos movimientos de reforma social y humanitaria que atentaban contra la libertad individual y la propiedad privada. Así, se mostraron hostiles a los abolicionistas, aunque ello significara ignorar la cuestión de la libertad del esclavo negro. El encarcelamiento por deudas atrajo poca atención tanto de los Demócratas como de los obreros hasta que el interés público por el asunto se hizo demasiado fuerte como para ser ignorado. Sin embargo, los partidos obreros se encontraban en una posición peculiar porque los asalariados querían un estatus de acreedor preferente a través de una ley de gravamen de los mecánicos. Incluso las escuelas públicas tenían dificultades para ganarse el apoyo de los Demócratas porque su coste implicaba mayores impuestos. En cambio, las escuelas de caridad y el uso del sistema lancasteriano de alumnos tutores ganaron el favor de los Demócratas. Un sistema de educación pública estadual también interferiría con el control de los padres sobre sus hijos y podría socavar la libertad religiosa.4  

En Washington, Andrew Jackson, el héroe de los Demócratas, disfrutó de una Presidencia incómoda y controvertida. Sus años en el cargo, de 1829 a 1837, constituyeron una época en la que el crédito fácil, la tierra barata y las mejoras internas contribuyeron a una prosperidad inflacionista. Al mismo tiempo, las propias inclinaciones de Jackson tendían hacia las limitaciones del gasto federal favorecidas por su amigo y asesor político Van Buren. Como gobernador de Nueva York en 1828, Van Buren había conseguido la aprobación del Sistema de Fondos de Seguridad para salvaguardar los bancos y asegurar al estado una fuente de crédito y riqueza que acompañara al Canal de Erie. Los bancos neoyorquinos constituidos por el estado ponían en duda la necesidad del United States Bank federal, mientras que el Canal de Erie, construido por el estado, rebatió el clamor de los estados occidentales por la ayuda federal para sus propias mejoras internas. Además, el principio jeffersoniano de los derechos de los estados y la oposición al poder federal centralizado, propugnado por Van Buren y los Demócratas locofóbicos de Nueva York, también pudo obtener un éxito nacional gracias a los vetos de Jackson al Banco de los Estados Unidos y a la carretera de Maysville.5    

En 1836, por única vez en su historia, los Estados Unidos carecía de deuda nacional; un año más tarde, el gobierno federal estuvo brevemente en condiciones de distribuir sus excedentes de ingresos entre los estados. Pero los jacksonianos, a pesar de los esfuerzos del Presidente por moderar o nivelar el auge económico, fueron incapaces de evitar sus consecuencias financieras en el Pánico de 1837. Van Buren, el sucesor de Jackson en la Casa Blanca, fue víctima política del Pánico, y en Nueva York, en 1838, los Demócratas fueron derrotados por los whigs, que eligieron gobernador a William H. Seward. Cabe destacar que el gobernador Seward era un admirador de DeWitt Clinton, quien había ayudado a inaugurar la revolución del transporte en Nueva York. Tras la finalización del Canal de Erie en 1825, había instado a que el estado siguiera invirtiendo en nuevos canales, autopistas y, finalmente, ferrocarriles, así como en una generosa política de creación de bancos y compañías de seguros. Ahora, en 1840, los whigs del gobernador Seward pidieron la asignación de cuatro millones de dólares durante diez años para construir más canales y ferrocarriles. Apodados a partir de entonces «el partido de los cuarenta millones de dólares», los whigs, para su desgracia, habían ignorado los efectos adversos del Pánico de 1837 sobre el decreciente crédito del estado. Los críticos alarmados advirtieron que el coste de las obras públicas pronto aumentaría la deuda del estado hasta los 75 millones de dólares, con unos intereses anuales de 4,5 millones. Ya en 1842, cuando los Demócratas recuperaron el control de la legislatura y aprobaron la ley de paradas e impuestos, la deuda del estado, que cinco años antes ascendía a 7 millones de dólares, había crecido hasta los 27 millones de dólares, y los bonos del estado eran invendibles incluso con un descuento del 20%. En lugar de seguir gastando dinero en mejoras internas, los Demócratas, con un coste de 40 millones de dólares en principal e intereses, propusieron extinguir la deuda estadual en veinte años. Como resultado de estas políticas fiscales tan conservadoras, a los dos meses de la ley de suspensión e impuestos los bonos del estado al 7% se vendieron a la par, mientras que los bonos al 5% alcanzaron ese nivel en 15 meses.6  

En la década de 1840, la opinión nacional respecto a la ayuda estatal para mejoras internas estaba experimentando un cambio. El anterior entusiasmo público por los grandes gastos estatales había llegado a su fin. Algunos de los nuevos estados del Oeste no pagaban sus bonos. La iniciativa y la responsabilidad estaduales habían sido necesarias anteriormente para empresas tan ambiciosas como el Canal de Erie, pero tras el retorno de la prosperidad en la década de 1840, el capital privado, que acababa de empezar a ser acumulado por la industria y la manufactura americanas, estaba disponible para la inversión. Los ferrocarriles se estaban convirtiendo en el medio de transporte más importante, pero con su material rodante especial no podían considerarse públicos en el mismo sentido que un canal, un río o una autopista. Aunque los constructores de ferrocarriles acudían con frecuencia a los estados para que les ayudaran a reunir las grandes cantidades de capital que necesitaban, la mayoría de sus fondos en Nueva York procedían de ahorros individuales y de créditos concedidos por bancos americanos. En consecuencia, aunque hubo pocas inversiones extranjeras o ayudas municipales para los ferrocarriles del estado de Nueva York hasta después de la Guerra Civil, el New York Central contaba en 1853 con 2.331 accionistas.7  

El declive de las ayudas públicas y de la intervención en las empresas económicas fue más acusado en algunos de los estados del este, donde el antiguo concepto colonial de mancomunidad fue víctima de una oleada de sentimiento antigubernamental. Aunque varios grupos económicos y sociales continuaron deseando la intervención política en nombre de sus propios intereses, el temor a más impuestos estaduales y al creciente endeudamiento del estado bloqueó el fuerte gasto público a lo largo de la década de 1840. En lugar de seguir desempeñando un papel positivo y directo en la economía, el Estado concedió sus poderes económicos a bancos privados y sociedades anónimas. Por ejemplo, la Ley de Banca Libre aprobada por Nueva York en 1838 abolió el antiguo sistema que exigía una legislación especial para la constitución de cada banco e introdujo de hecho la competencia en la banca. En virtud de las leyes generales de constitución, se concedieron cartas de constitución estaduales a todo tipo de empresas que, al perseguir sus propios fines privados, se vieron liberadas en gran medida de la responsabilidad pública asociada a los organismos gubernamentales y a las anteriores sociedades semiprivadas. La reticencia de los Demócratas a mantener la sociedad especialmente constituida para unos pocos favorecidos había dispersado el privilegio de la constitución entre muchos accionistas y lo había separado de la responsabilidad ante el estado.8  

En consecuencia, la legislación a favor de la banca libre y las leyes generales de incorporación contaban con el apoyo no sólo de la comunidad empresarial, sino también de aquellos que se oponían a toda ayuda y protección gubernamental para determinadas empresas. Los Demócratas locofocanos y los obreros se unieron en la cruzada contra el monopolio económico y los privilegios especiales, aunque los obreros a veces identificaban su verdadero interés con el de toda la comunidad. En cualquier caso, el Estado solía ser demasiado débil desde el punto de vista administrativo para hacer cumplir su propia definición del interés público o para dar todo su apoyo a los diversos grupos de interés privados o especiales. Así, el laissez faire y el grito de igualdad de derechos para todos y privilegios especiales para nadie era una filosofía política más atractiva en las décadas de 1830 y 1840 que cualquier noción whiggish de un gobierno paternalista y caro.9

Fue en respuesta a estas opiniones que los Demócratas siguieron adelante con sus planes para redactar una nueva constitución estadual. William C. Bouck, el Demócrata conservador o húngaro que sucedió a Seward como gobernador en 1843 y 1844, se mostró partidario de un rumbo moderado en cuanto a las mejoras internas, a pesar de la ley de paradas e impuestos de los Demócratas de 1842. Pero cuando Silas Wright, amigo íntimo de Van Buren y el discípulo más acérrimo de la democracia agraria jeffersoniana en el estado de Nueva York, fue propuesto para el cargo de gobernador, Bouck y la facción conservadora Hunker tuvieron que retirarse. Wright, en su primer mensaje anual como gobernador, en enero de 1845, elogió la ley de paradas e impuestos por restaurar el crédito del estado. Tres quintas partes de la deuda del estado cargada al Fondo General, señaló, habían sido contraídas por préstamos imprudentes a ferrocarriles que habían demostrado ser incapaces de pagar sus obligaciones. Wright también anunció que estaba a favor de convocar una convención constitucional.10

En una serie de artículos que analizaban el progreso de la reforma constitucional y que aparecieron en esa época en la Democratic Review, John Bigelow, uno de los intelectuales del partido, enumeró algunos de los cambios que, en su opinión, debían adoptar Nueva York y otros estados. Entre ellos figuraba la disposición de que «el estado no debería tener poder para contraer deudas ni prestar su crédito, excepto en caso de guerra, invasión o insurrección». En cuanto a una ley general de incorporación, Bigelow instó: «Los miembros de tales corporaciones, (sin exceptuar las establecidas para la educación o la caridad) deben ser individualmente responsables de las deudas, obligaciones y actos de dicha corporación, y de las consecuencias que de ello se deriven.» Además: «Todas las leyes o reglamentos que interfieran con la libertad de comercio o industria (como las leyes de licencia e inspección) deben ser abolidas, y su promulgación para el futuro prohibida.» Bigelow añadió como propuestas varias la abolición de la pena de muerte y el permiso para que las mujeres controlen sus propios bienes después del matrimonio.11

La Convención Constitucional de Nueva York, que se reunió en el verano de 1846, concluyó sus trabajos a tiempo para que los votantes aprobaran su obra ese mismo año. Aunque los puntos de vista antiestatistas de Demócratas jeffersonianos como Bigelow y Wright fueron objeto de algunas modificaciones y compromisos, la Constitución de Nueva York de 1846 encarnó la postura del laissez-faire mejor que ningún otro documento en la historia del estado. Sólo una vez pagadas todas las deudas mediante un fondo de amortización, podía el Estado destinar los excedentes a mejoras y ampliaciones de los canales que no estuvieran ya previstas por ley. Las corporaciones, incluidos los bancos, debían constituirse de acuerdo con las leyes generales y no por ley especial. Los accionistas debían responder por el importe de sus acciones de todas las deudas y obligaciones contraídas por sus bancos. Como epitafio a las guerras antiarrendamiento que habían llegado a su clímax en 1846, la Constitución abolió todas las tenencias feudales y los arrendamientos perpetuos. El sufragio masculino se hizo universal, excepto para los negros, que debían poseer una propiedad por valor de 250 dólares, a menos que el pueblo, en un referéndum sobre la cuestión, votara en sentido contrario.12  Esta curiosa y antiliberal disposición, que fue aprobada por los votantes, mantuvo la cláusula de la Constitución de 1821 en la que se eliminaba la cualificación de propiedad para los blancos, pero no para los negros. El voto negro, tradicionalmente emitido a favor de la antigua clase esclavista Federalista, había seguido ejerciéndose a favor de Clinton y luego de los whigs. Aunque nunca fue un voto importante, los Demócratas se opusieron a él principalmente por la influencia de los obreros.13

En un artículo retrospectivo sobre el gobierno constitucional publicado en la Democratic Review, Bigelow reiteró sus opiniones libertarias con la advertencia de que «una gran fuente de desigualdad en las condiciones de los hombres con respecto a la riqueza y la comodidad surge de la acción de la ley. Demasiado gobierno tiene una tendencia directa a ayudar a un hombre o a un grupo de hombres en la ‘búsqueda de la felicidad’, y en la ‘adquisición, posesión y protección de la propiedad’, si no a expensas del resto, al menos sin prestarles la misma ayuda».14  Por desgracia, los jacksonianos, a pesar de su derrota del Banco de los Estados Unidos, no habían sido capaces de frenar el crecimiento de la riqueza y la desigualdad en Nueva York y en algunas de las ciudades más grandes del Este en la época anterior a la Guerra Civil. Pero sus opiniones más radicales sobre el laissez-faire, plasmadas en la ley de paradas e impuestos y en la Constitución de 1846, desencantaron a la clase empresarial más adinerada, que se pasó más que nunca al Partido Whig. Las obras del canal de Erie, que los Demócratas habían paralizado en 1842, se reanudaron en 1847. Además, hasta 1850 los ferrocarriles tuvieron que pagar peajes por el canal para proteger los intereses del estado en la «zanja de Clinton». Después, los peajes del canal se redujeron para hacer competencia al creciente volumen de tráfico transportado por el ferrocarril.15

Los historiadores de una generación posterior se han acostumbrado a interpretar la democracia y el liberalismo en términos del moderno Estado benefactor. En consecuencia, la democracia negativa de los Demócratas neoyorquinos de la década de 1840 no goza de mucha aprobación en la actualidad. A los ojos de sus seguidores posteriores, la democracia se ha convertido en sinónimo de poder, preferiblemente el poder que puede ejercer un ejecutivo fuerte en nombre del pueblo. Algunos historiadores cuestionan incluso que el Estado negativo pueda ser democrático y razonan que el laissez faire debe favorecer automáticamente a una aristocracia de la riqueza.16 Pero lo que hoy pasa por Estado benefactor recompensa sobre todo a sus mayores inversores en el complejo militar-industrial. A los beneficiarios de la generosidad del Estado benefactor y guerra les horrorizaría volver al espíritu de la década de 1840 o a cualquier aplicación generalizada del laissez faire. Mientras tanto, la Constitución de Nueva York de 1846 sigue siendo un ejemplo interesante, aunque pasajero, de la promulgación del antiestatismo jeffersoniano en la ley fundamental.

• 1Entre las interpretaciones generales útiles se incluyen: Dixon Ryan Fox, The Decline of Aristocracy in the Politics of New York, 1801-1840, ed., Robert V. Remini (1ª p. 1919; Nueva York: Harper Torchbooks, 1965). Robert V. Remini (1ª pub. 1919; Nueva York: Harper Torchbooks, 1965); Edward Pessen, Jacksonion America: Society, Personality, and Politics (Homewood, Ill.: Dorsey Press, 1968); Glyndon G. Van Deusen, «Aspects of Whig Thought in the Jacksonian Period», American Historical Review, Vol. 63 (enero, 1958). pp. 305-322.
• 2«Introducción», United States Magazine and Democratic Review, Vol. 1 (octubre de 1837), p. 6.
• 3Sobre Leggett, véase su A Collection of the Political Writings, ed., Theodore Sedgwick Jr. Theodore Sedgwick, Jr. (2 vols.; Nueva York: Taylor & Dodd, 1840); y los estudios de Richard Hofstadter, «William Leggett: Spokesman of Jacksonian Democracy», Political Science Quarterly, Vol. 58 (diciembre, 1943), pp. 581-594; Marvin Meyers, The Jacksonsian Persuasian: Politics and Belief (Stanford, Calif.: Stanford University Press, 1957), cap. IX. 9; Edward K. Spann, Ideals & Politics: New York Intellectuals and Liberal Democracy, 1820-1880 (Albany: State University of New York Press, 1972).
• 4Herbert Ershkowitz y William G. Shade, «Consensus or Conflict? Political Behavior in the State Legislatures during the Jacksonian Era», Journal of American History, Vol. 58 (diciembre, 1971), pp. 591-621, refuerza la visión de la era Jackson como esencialmente de laissez faire. Véase también Peter J. Coleman, Debtors and Creditors in America: Insolvency, Imprisonment for Debt, and Bankruptcy, 1607-1900 (Madison: State Historical Society of Wisconsin, 1974).
• 5La influencia de Nueva York y Van Buren sobre Washington y Jackson se analiza en Bray Hammond, Banks and Politics in America from the Revolution to the Civil War (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1957), p. 352.
• 6Charles Z. Lincoln, The Constitutional History of New York (5 vols.; Rochester, N.Y.: Layers Co-Operative, 1906), Vol. 2, pp. 76, 81-84, 91 y ss., 165; Steward Mitchell, Horatio Seymour of New York (Cambridge, Mass.; Harvard University Press, 1938), p. 53.
• 7Fox, Decline of Aristocracy, pp. 405-408; Carter Goodrich, «The Revulsion Against Internal Improvements», Journal of Economic History, Vol. 10 (noviembre, 1950), pp. 145-169; Harry H. Pierce, Railroads of New York: A Study of Government Aid, 1826-1875 (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1953), pp. 8. 16.
• 8Oscar y Mary Flug Handlin, Commonwealth: A Study of the Role of Government in the American Economy (1ª pub. 1947; rev. ed. Cambridge, Mass.: Belknap-Harvard University Press, 1969), pp. 106 y ss., 160-161, 191.
• 9Compárese Walter Hugins, Jacksonian Democracy and the Working Class: A Study of the New York Workingmen’s Movement, 1829-1837 (Stanford, California: Stanford University Press, 1960) y Douglas T. Miller, Jacksonian Aristocracy: Class and Democracy in New York (Nueva York: Oxford University Press, 1967).
• 10John A. Garraty, Silas Wright (Nueva York: Columbia University Press, 1949), pp. 292, 235.
• 11«The Progress of Constitutional Reform in the United States», United States Magazine and Democractic Review, Vol. 18 (junio de 1846), pp. 408-412, 420.
• 12Constitución del Estado de Nueva York de 1846, Artículo I, Sección 12; II, 1; VII, 1, 2, 3; VIII, 1, 4 7.
• 13Fox, Decline of Aristocracy, p. 269.
• 14«Gobiernos constitucionales», United States Magazine and Democratic Review, Vol. 20 (marzo de 1847), p. 202.
• 15Edward Pessen, Riches, Class, and Power before the Civil War (Lexington, Mass.: D.C. Heath, 1973); Frank Otto Gatell, «Money and Party in Jacksonian America: A Quantitative Look at New York City’s Men of Quality», Political Science Quarterly, Vol. 82 (enero de 1967), pp. 235-252; Don C. Sowers, The Financial History of New York State from 1789 to 1912 (Nueva York: Columbia University Studies, 1914(, pp. 75, 85, 87.