Para evitar que la deuda pública se dispare tras la crisis financiera mundial de 2009, Alemania ha consagrado un «freno a la deuda» en su Constitución. El freno de la deuda establece límites estrictos a los niveles de deuda pública federal y restringe el endeudamiento público. Esta regla fiscal ha cumplido su propósito, y la deuda pública ha seguido una senda descendente, reduciéndose en unos 15 puntos porcentuales del producto interior bruto (PIB) desde su introducción. Sin embargo, el Gobierno la suspendió durante la pandemia y recaudó 370.000 millones de euros más de deuda en 2020 y 2021. También trató de eludir esta regla en varias ocasiones mediante la creación de fondos fuera de balance, como un fondo especial de 100.000 millones de euros para gastos militares durante la guerra de Ucrania.
En 2022, el Parlamento alemán decidió transferir unos 60.000 millones de euros de la deuda no utilizada contraída durante la crisis de los covid-19 a un nuevo fondo climático para financiar la transición verde de Alemania. Sin embargo, para sorpresa de todos, la Corte Constitucional Federal declaró ilegal esta medida, dejando a los políticos rascándose la cabeza sobre cómo pagar las fastuosas subvenciones verdes previstas. En lugar de darse cuenta de que la escasez de financiación se debe principalmente a un sistema de bienestar inflado y a una economía estancada, los políticos verdes y de izquierdas culpan al freno de la deuda e intentan deshacerse de él.
Las reglas pueden mejorar el rendimiento fiscal
El freno a la deuda alemana limita el endeudamiento estructural neto del Gobierno federal al 0,35% del PIB anual, pero mantiene cierta flexibilidad al permitir un endeudamiento adicional durante las recesiones económicas. Además, la regla puede suspenderse en caso de catástrofes naturales o situaciones de emergencia, como se hizo de 2020 a 2022 a causa de la pandemia. El freno alemán a la deuda es mucho más estricto que el marco fiscal de la Unión Europea, que permite un déficit estructural del 3% del PIB al año. La regla fiscal alemana es una de las más estrictas del mundo, tanto por su ajustado objetivo numérico como por el ancla constitucional.
Suiza también había introducido un duro freno a la deuda hace más de veinte años. la regla fue aprobada por una amplia mayoría de votantes en un referéndum constitucional y posteriormente sirvió de modelo para la regla alemana. Además, los cantones suizos se benefician de una larga tradición de reglas fiscales y autonomía fiscal descentralizada. Otro ejemplo es Suecia, que también tiene un estricto marco fiscal basado en reglas numéricas, como un objetivo presupuestario de superávit estructural de un tercio del PIB y un techo de deuda pública del 35% del PIB.
En los últimos treinta años, las reglas fiscales se han hecho muy populares, y el número de países que las han introducido pasó de menos de diez en 1990 a más de cien en 2021, según el Fondo Monetario Internacional (FMI). La adopción de reglas fiscales ha estado a menudo impulsada por crisis financieras y económicas que desencadenaron fuertes aumentos de la deuda pública. Varios países de la UE han adoptado reglas nacionales paralelamente al marco fiscal común de la UE.
Con un número tan elevado de países que utilizan reglas fiscales, cabe preguntarse por qué la deuda pública se ha disparado en todo el mundo en los últimos años. La respuesta es sencilla: el diseño de las reglas fiscales es clave, y en muchos países las reglas son demasiado blandas o su aplicación es demasiado laxa. Las reglas fiscales sólo son eficaces cuando van acompañadas de un firme compromiso político, una sólida base jurídica que garantice su adecuado cumplimiento y una estricta supervisión por parte de instituciones fiscales independientes.
Un estudio de la Administración Federal de Finanzas suiza concluyó que las reglas mejoran los resultados fiscales en términos de mejores saldos presupuestarios, menor deuda y menor volatilidad del gasto. Además, la investigación empírica demostró que las reglas fiscales están asociadas a previsiones presupuestarias más precisas y a una mejora de la calificación de los bonos soberanos. Esto explica por qué incluso los países con reglas fiscales más suaves, como Australia y los Países Bajos, siguen beneficiándose de una mejor planificación presupuestaria a medio plazo y de mejores resultados fiscales. En los últimos años, la deuda pública ha disminuido hasta niveles moderados en Alemania y otros países con reglas fiscales —a pesar de la pandemia y la guerra en Ucrania—, mientras que ha crecido hasta niveles muy elevados en los Estados Unidos y el Reino Unido (gráfico 1). De hecho, la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de EEUU recomienda que este país también introduzca reglas fiscales estrictas para corregir su «insostenible senda fiscal a largo plazo».
Gráfico 1: Deuda pública
Fuente: Datos de la base de datos «Perspectivas de la economía mundial», Fondo Monetario Internacional, consultada el 31 de enero de 2024.
Las reglas fiscales no socavan la inversión pública
A pesar de su éxito, el freno de la deuda ha acabado siendo objeto de fuertes críticas tanto por parte de los principales expertos como de los políticos de izquierda alemanes. Lo califican de «exceso de celo» y de «camisa de fuerza» para la inversión pública, que pone en peligro el verdecimiento y modernización de la economía. Durante bastante tiempo, el freno de la deuda ha sido el chivo expiatorio de la escasa inversión alemana en infraestructuras: ferrocarriles, puentes, escuelas e infraestructuras digitales.
Sin embargo, esto no es cierto. En primer lugar, los 60.000 millones de euros representan sólo alrededor del 1,5% del PIB y apenas cambian las reglas del juego en un país como Alemania, donde el Gobierno gasta la friolera del 50% del PIB. En segundo lugar, si Alemania no puede financiar la inversión pública con esta enorme dotación presupuestaria, entonces el problema está en otra parte —el consumo gubernamental desbordado, el gasto social excesivo, la pesada burocracia y la normativa medioambiental.
Como contraejemplo, en Corea, la inversión pública en relación con el PIB es más del doble que en Alemania, mientras que el gasto gubernamental total es aproximadamente la mitad (es decir, el 25% del PIB), y no hay muchas quejas sobre las infraestructuras coreanas. En tercer lugar, la regla fiscal alemana es bastante flexible, ya que persigue un objetivo de déficit estructural a lo largo del ciclo económico y permite cláusulas de escape en caso de emergencia, de modo que no penaliza la inversión en épocas de ajuste fiscal.
En principio, las reglas fiscales no son un obstáculo para la inversión pública. Sólo garantizan que ésta se financie de forma transparente con los ingresos fiscales y no con los déficits gubernamentales y la deuda desbocada. La misma encuesta de la Administración Federal de Finanzas Suiza mostró que la mayoría de los estudios revisados sugieren que las reglas fiscales pueden socavar la inversión pública sólo si se aplican rígidamente, mientras que las reglas fiscales con flexibilidad incorporada no socavan la inversión pública. De hecho, puede afirmarse que, al disciplinar el consumo corriente, reducir la carga de la deuda y minimizar el coste del capital, las normas fiscales proporcionan más margen de maniobra para las inversiones, tanto públicas como privadas. El gráfico 2 muestra que los países con normas fiscales estrictas, como Suiza y Suecia, tienen de hecho inversiones públicas más elevadas que el Reino Unido y EEUU, más derrochadores, mientras que Alemania no va muy a la zaga.
Gráfico 2: Inversión pública
Fuente: Datos de «Government at a Glance 2023», Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, consultado el 31 de enero de 2024.
Inversión pública versus inversión de mercado
Un elemento clave que la mayoría de los expertos de la corriente dominante parecen ignorar es que no toda la inversión pública es útil y productiva. De hecho, la inversión pública puede ser bastante despilfarradora si está motivada políticamente, mal planificada, gestionada burocráticamente y sujeta a fraude y corrupción. Según el FMI, los países malgastan por término medio un tercio de su gasto en infraestructuras debido a ineficiencias, y la pérdida puede llegar a la mitad en los países de renta baja. Según Murray Rothbard, la inversión pública representa una desviación de los recursos económicos de sus usos más valiosos, determinados por los individuos en el proceso de mercado. Al asignar mal los factores de producción, la utilidad social y económica del gasto gubernamental puede ser negativa en muchos casos.
Las ineficiencias de la inversión pública son ciertamente más limitadas en el caso de Alemania que en el de los países de renta baja. Sin embargo, en este caso, la transición de Alemania hacia la neutralidad del carbono en 2045 es, a todas luces, un proyecto con motivaciones políticas. Su justificación científica y las medidas políticas propuestas son muy discutibles y no tienen nada que ver con las preferencias de los consumidores. La mayoría de las «inversiones verdes» son en realidad un montón de subvenciones para fábricas de vehículos eléctricos y baterías, infraestructuras de recarga, carriles bici, capacidades de producción de hidrógeno y otros proyectos que, de otro modo, los particulares no emprenderían libremente.
Además, los cimientos democráticos de este megaproyecto de país son muy endebles. La transición verde tiene un precio enorme, estimado en unos 6 billones de euros o el 150% del PIB. Normalmente requeriría el voto popular a través de un referéndum, en lugar de su aplicación mediante decisiones de arriba abajo por parte de políticos próximos al Partido Verde. El Partido Verde apenas obtuvo el 15% de los votos en las últimas elecciones, y su apoyo se ha erosionado desde entonces. Por otro lado, al igual que los suizos, la mayoría de los alemanes apoya el freno de la deuda, según una encuesta de la cadena ZDF.
Probablemente ya es hora de que las élites políticas alemanas reconozcan que su excesivamente ambiciosa agenda verde es difícilmente asequible dado el escaso potencial de crecimiento del país y la enorme carga de su Estado benefactor. En lugar de eliminar el freno de la deuda y financiar el enorme coste de la transición verde por la puerta de atrás, deberían pedir directamente la aprobación de los ciudadanos de forma democrática.
