David R. Henderson es investigador de la Hoover Institution y fue profesor en la Naval Postgraduate School de Monterey, California, donde impartió cursos de economía energética. Inicialmente respaldó el punto de vista estándar entre los economistas de que si algunos científicos físicos tienen razón en que las emisiones de gases de efecto invernadero conducirán a un calentamiento sustancial, y si el gobierno debe «hacer algo», entonces la mejor respuesta política es un impuesto sobre el carbono.
Sin embargo, como explica Henderson en un artículo reciente, desde entonces ha cambiado de opinión, y ya no cree que un impuesto al carbono sea «un golpe de suerte». Incluso si estipulamos el marco básico del argumento del «fracaso del mercado», no está nada claro que los académicos y los expertos en política deban agitar a favor de un impuesto al carbono. Podría haber soluciones mucho mejores disponibles, en lugar de que el gobierno penalice las emisiones de dióxido de carbono.
En el presente artículo repasaré las razones de Henderson para su cambio, y también abordaré algunas de las objeciones que sus críticos plantearon contra su ensayo.
Henderson sobre la frase «precio del carbono»
Antes de entrar en sus puntos más sustantivos, permítanme que transmita la discusión de Henderson sobre la extraña frase «precio del carbono» que se escucha con frecuencia en estos debates:
Primero dispongamos de.... la idea de que gravar el carbono es lo mismo que «fijar el precio del carbono». El carbono ya tiene precio. El gas natural, el petróleo y el carbón tienen precios y sus precios están algo relacionados con la cantidad de carbono que contienen. Sin duda, añadir un impuesto al carbono elevaría los precios de todos esos combustibles, del mismo modo que añadir un impuesto al alcohol encarecería la bebida. Pero así como el establecimiento de un impuesto sobre el alcohol no es un «precio del alcohol», el establecimiento de un impuesto sobre el carbono no es un «precio del carbono». En mis momentos más cínicos, me pregunto si los defensores de un impuesto sobre el carbono a veces llaman a tal impuesto un precio para inducir a la gente a pensar que un impuesto sobre el carbono es una solución de mercado y no una solución fiscal. [Negrita añadida]
Henderson golpea el clavo en la cabeza. Además de estar equivocado, equiparar un impuesto sobre el carbono con un «precio sobre el carbono» sonaría ridículo en el contexto de cualquier otro impuesto.
Henderson cambia de opinión sobre un impuesto al carbono
Después de resumir el caso de los libros de texto para el uso de un impuesto Pigouviano (llamado así por A.C. Pigou) como la forma menos costosa y descentralizada de corregir la «externalidad negativa» de las emisiones de dióxido de carbono humano — un enfoque que está respaldado incluso por economistas conservadores/libertarios y republicanos como Greg Mankiw, George Shultz y John Cochrane — Henderson explica por qué ahora tiene serias dudas:
Los economistas que abogan por los impuestos pigouvianos consideran que la manera más eficiente de prevenir el calentamiento global es reducir la cantidad de carbono utilizado. ¿Pero qué pasa si su suposición es incorrecta?
Hay por lo menos tres razones importantes para concluir que la suposición es errónea. Primero, pedos de vaca. ... Un gas de efecto invernadero mucho más potente que el dióxido de carbono es el metano. El metano.... calienta el planeta mucho más rápido que el dióxido de carbono antes de descomponerse en dióxido de carbono. ...Sin duda, el CO2 dura mucho, mucho más que el metano, pero el hecho de la enorme potencia a corto plazo del metano sugiere sin duda que un impuesto sobre el carbono puede no ser la forma más barata de prevenir el calentamiento global.
En segundo lugar, un desarrollo tecnológico importante en la última década ha sido la «geoingeniería». La idea aquí es cambiar otras cosas en la atmósfera que son más fáciles de cambiar que la cantidad de carbono utilizado...
¿Es factible una tecnología de este tipo en este momento? Tal vez no. Pero si lo fuera, sería increíblemente barato. La organización de Myhrvold, Intellectual Ventures, estimó que podría establecerse en dos años por 20 millones de dólares y un costo operativo anual de unos 10 millones de dólares.
...La tercera manera de frenar el calentamiento global a bajo costo es plantando árboles. Los árboles absorben y almacenan las emisiones de CO2. Se podría llamar geoingeniería a la estrategia de plantación de árboles, pero contaría como tal en una forma de muy baja tecnología. Según un artículo del 4 de julio de 2019 en The Guardian, plantar un billón de árboles sería mucho más barato que un impuesto al carbono y mucho más efectivo. Con un costo estimado de 30 centavos por árbol adicional, el costo total sería de $300 mil millones. Eso es grande, pero es un costo de una sola vez. [Negrita añadida]
En resumen, el cambio específico en el pensamiento de Henderson es que se ha dado cuenta de que incluso si pensáramos que el gobierno debería «hacer algo» sobre el cambio climático, no es obvio que la política correcta sea inducir a las empresas y a los hogares a reducir sus emisiones de dióxido de carbono. Esa mentalidad se da por sentada en el marco pigouviano del debate sobre el cambio climático, pero —como explica Henderson— hay varias razones por las que ahora piensa que tal vez esta suposición es errónea en sí misma. Repito, incluso si se estipula (aunque sólo sea para argumentar) que el gobierno debe hacer algo para evitar el cambio climático que la actividad humana causará (si no se controla), podría haber políticas más sensatas que abordar directamente las emisiones de dióxido de carbono.
He escrito sobre algunos de estos temas aquí en el IER, por ejemplo, cuando expliqué las opciones de la geoingeniería a estudiantes universitarios que querían que la humanidad «hiciera algo» con respecto a la amenaza del cambio climático, y cuando recientemente utilicé el nuevo estudio de plantación de árboles para ilustrar la famosa crítica de Ronald Coase a todo el marco tributario de Pigovian para la corrección de supuestos «fallos del mercado». Nótese también que una gran ventaja de plantar árboles es que se trata de un enfoque de «geoingeniería» que tiene pocas de las desventajas de las propuestas más radicales; sería difícil para los críticos objetar que plantar árboles dañará el medio ambiente de alguna otra manera, quizás impredecible.
Para ayudar a entender el punto de vista de Henderson sobre el metano, aquí hay un rápido repaso de química: El dióxido de carbono (CO2) es una molécula formada por un átomo de carbono y dos átomos de oxígeno, mientras que una molécula de metano (CH4) está formada por un átomo de carbono y cuatro átomos de hidrógeno. Las estimaciones estándar concluyen que una tonelada de metano es ochenta y cuatro veces más potente en «potencial de calentamiento global» que una tonelada de dióxido de carbono en un horizonte de 20 años, y que quizás una cuarta parte de la contribución de la humanidad al calentamiento global hasta la fecha ha provenido de las emisiones de metano.
En lugar de reafirmar los argumentos que Henderson y yo hemos hecho, podría iluminar mejor los temas si ahora abordara dos de las objeciones particulares que los críticos plantearon en la sección de comentarios del popular blog EconLog donde Henderson publicó su artículo.
Objeción #1: «impuesto al dióxido de carbono o al metano: ¿por qué no a ambos?»
Varios críticos se opusieron a la afirmación de Henderson de que el potencial de calentamiento global del metano mostraba los límites de un impuesto sobre el dióxido de carbono. Si el metano contribuye más al calentamiento global (por tonelada) que el dióxido de carbono, dijeron los críticos, entonces pongamos también un gran impuesto a las emisiones de metano. Después de todo, cuando se trata de salvar el planeta, ¿por qué dejaríamos que Big Cattle se librara?
Sin embargo, estos críticos están cayendo en una trampa familiar en el debate político sobre el cambio climático: están asumiendo que la implementación de soluciones políticas no tiene costo alguno. Pero en realidad, mire cuánta atención de la humanidad se ha dedicado al tema del «impuesto al carbono» durante los últimos veinte años.
Supongamos que se aprobara un «impuesto al carbono», con mucho rechinar de dientes, y que los economistas tecnocráticos tuvieran que informar a todo el mundo: «Oigan, amigos, aunque esto se acaba de vender a ustedes como la solución de mercado al cambio climático, esto por sí solo no lo recortará, ya que técnicamente sólo se aplica al dióxido de carbono de ciertos grandes emisores especificados». También necesitamos un impuesto al metano». Eso implicaría otro largo proceso (¿durante años?) de luchas políticas, con protestas por parte de los agricultores (esto ocurrió en 2003 en Nueva Zelanda como reacción contra un propuesto «impuesto a los pedos»), y los directores generales de las empresas de hamburguesas vegetarianas de repente se preocuparon mucho por el medio ambiente.
Cuando los economistas y otros adictos a las políticas hablan de impuestos sobre el carbono a nivel teórico, por lo general lo utilizan como abreviatura de dióxido de carbono y luego añaden como una idea de última hora: «Oh, y deberíamos incluir otros gases de efecto invernadero también en base a su equivalente de CO2». Pero en la práctica, los impuestos al carbono del mundo real a menudo no incluyen explícitamente el metano y otros gases de efecto invernadero.
Por ejemplo, Colombia Británica en 2008 promulgó lo que se considera el ejemplo de libro de texto de un impuesto al carbono hecho correctamente (debido a su ostensible reembolso del 100% a los contribuyentes), y sin embargo, el famoso académico y activista del clima David Suzuki diez años después estaba instando al gobierno de Colombia Británica a aplicar su impuesto al carbono a las emisiones de metano.
Este es un tema serio y muestra los límites de las»soluciones» políticas. Si una administración tratara de utilizar una legislación tributaria explícitamente diseñada para aplicar el contenido de dióxido de carbono, y luego ampliarla para incluir las emisiones de metano, eso sería un claro abuso de autoridad. Los abogados de los agricultores y las compañías de gas natural (que liberan metano a través de fugas) podrían inmovilizar la aplicación de tal medida fiscal en los tribunales, argumentando con razón que la aplicación de un impuesto o tasa sobre el «dióxido de carbono» a las emisiones de metano es una violación de la química.
Un ejemplo interesante del problema es la votación de Iniciativa 1631 del Estado de Washington (fallida) para la impuestos sobre el carbono en 2018. Una declaración explicativa de la Guía del Votante 2018 del Estado de Washington dice:
La tasa cobrada se basaría en la cantidad de carbono contenido en los combustibles fósiles. En el caso de la electricidad, el canon se basaría en el contenido de carbono de los combustibles fósiles utilizados para generar la electricidad. Por «contenido de carbono» se entiende el dióxido de carbono equivalente liberado por la combustión o la oxidación de combustibles fósiles. El dióxido de carbono equivalente es una medida utilizada para comparar las emisiones de diversos gases de efecto invernadero en función de su potencial de calentamiento global. Por lo tanto, el contenido de carbono de un combustible fósil es una medida del dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero que se liberan cuando se quema o consume el combustible fósil. Para los fines del cálculo de la cuota, el Departamento de Ecología es responsable de determinar el contenido de carbono de los combustibles fósiles o inherentes a la electricidad. [Negrita añadida]
Así que esto parece ser exactamente lo que el médico (Pigouviano) ordenó, ¿verdad? La «tasa del carbono» se evaluaría en función del potencial de calentamiento global del gas de efecto invernadero en cuestión.
Ah, pero espera, incluso este proyecto de ley (que, recordamos, falló en las urnas) no habría manejado las preocupaciones de Henderson, porque sólo se aplica a las emisiones de combustibles fósiles. Así que incluso si el gobierno pudiera argumentar plausiblemente que las fugas de metano (que no son realmente las mismas que el metano contenido en el uso de gas natural per se para generar electricidad) deberían ser incluidas cuando se evalúa el impuesto al carbono, no hay manera de que el Estado de Washington pudiera argumentar que los votantes tuvieran en mente los pedos de vaca, si hubieran aprobado esta medida de votación. Dado que alrededor de un tercio de las emisiones de metano humano provienen de la agricultura, se trata de una omisión importante.
No quiero poner palabras en su boca, pero creo que lo que Henderson quiere decir aquí es que el gran impulso de «gravar el carbono» cuando en la práctica significa «gravar el dióxido de carbono» o, en el mejor de los casos, «gravar el contenido de carbono de las actividades que implican combustibles fósiles» no está abordando realmente el problema correctamente. Para ver que esta es una preocupación seria, aquí están los párrafos iniciales de un artículo de FT de mayo:
Los científicos han dado la voz de alarma después de que los niveles de metano en la atmósfera alcanzaran un nivel récord, lo que podría causar una aceleración inesperada del calentamiento global y desviar aún más al mundo de los objetivos del acuerdo de París sobre el clima.
Nuevos datos de la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica de los EE.UU. mostraron que las concentraciones de metano atmosférico aumentaron el año pasado y representaron alrededor de una sexta parte de la capacidad de la atmósfera para atrapar calor.
«El inesperado aumento del metano es un gran desafío para el acuerdo de París, y no sabemos por qué está ocurriendo», dijo Euan Nisbet, profesor de ciencias de la tierra de la Universidad Royal Holloway de Londres. [Negrita añadida]
Si los activistas del clima creen realmente que el destino de la humanidad está en juego, es sorprendente la fe que depositan en las soluciones políticas. Actualmente, incluso si todas las naciones (incluyendo Estados Unidos) cumplieran con sus compromisos de París, los modelos estándar proyectan que la Tierra aún experimentaría 3 grados centígrados de calentamiento, soplando mucho más allá del techo de 2°C (por no hablar del más radical de 1,5°C) establecido por el Acuerdo de París.
Especialmente a la luz de la reacción contra los impuestos al carbono en Australia, Francia e incluso Canadá, otros economistas deberían considerar el cambio de opinión de Henderson sobre la sabiduría (o la falta de ella) de adoptar un impuesto gubernamental como una solución a los problemas potenciales del cambio climático.
Objeción #2: «¡así que vamos a subvencionar los árboles y a gravar el carbono!»
Otra objeción que los críticos plantearon contra el ensayo de Henderson es que su observación sobre los árboles, según ellos, podría ser fácilmente incorporada en el marco estándar de Pigovian. Si la plantación de árboles es una manera efectiva de conferir beneficios sociales masivos a la humanidad, entonces el gobierno debería subsidiar la actividad. ¡Podríamos incluso utilizar los ingresos de un impuesto sobre el carbono para financiar la operación!
Hay varios problemas aquí. En primer lugar, incluso si acordamos que los pagos gubernamentales (a diferencia de los privados) por la plantación de árboles tenían sentido, no se deduce en absoluto que los ingresos deberían provenir de un impuesto al carbono. En general, recaudar un dólar de ingresos a partir de un impuesto sobre el contenido de carbono perjudica más a la economía que recaudar un dólar a partir de los impuestos sobre el trabajo o el consumo. (Mi artículo sobre el «efecto de interacción fiscal» da la intuición económica detrás de este punto) Así que si el gobierno necesita recaudar $x billones para poder pagar a la gente para que plante suficientes árboles para dar un golpe contra el cambio climático dañino, entonces no hay razón para recaudar esos $x billones a través de un impuesto al carbono. Sería menos perjudicial para la economía aumentar esos ingresos utilizando impuestos que caen sobre una base más amplia, de modo que causan menos distorsiones en las decisiones económicas.
En segundo lugar, las estimaciones actuales del «costo social del carbono», sobre el cual se calibra la cantidad en dólares de los impuestos al carbono, se irían por la ventana si la gente comenzara una campaña masiva de plantación de árboles (u otro tipo de programa de geoingeniería). Si tomamos los modelos informáticos estándar y conectamos un escenario en el que los seres humanos plantan suficientes árboles (y/o participan en otras técnicas de geoingeniería) para que la concentración atmosférica de gases de efecto invernadero vuelva a los niveles de 1980 para el año 2080, digamos, entonces, en el contexto de esa línea de base, la emisión adicional de una tonelada de CO2 hoy en día tendría un impacto insignificante en el bienestar humano.
En otras palabras, si una campaña masiva de plantación de árboles u otro programa de geoingeniería funcionara como Henderson espera, entonces en el nuevo equilibrio, cuando todo el mundo reaccionara ante el nuevo escenario, el «costo social del carbono» calculado estaría cerca de los $0/tonelada. Así que en ese momento, si tuviéramos un montón de impuestos legales sobre el carbono en los libros que penalizaran las emisiones a una tasa de (digamos) $30/tonelada o más, eso sería totalmente injustificado y estaría causando cantidades masivas de daño económico sin ningún beneficio ambiental en absoluto.
Ahora bien, es cierto que un defensor sofisticado de los impuestos al carbono podría reconocer el razonamiento anterior, y sin embargo argumentar que los gobiernos revisarían sus magnitudes de impuestos al carbono a la baja a la luz de los nuevos datos, ya que la proliferación de programas de plantación de árboles (por ejemplo) redujo las estimaciones del costo social del carbono. Sin embargo, esta actitud muestra la altura de la ingenuidad. Una vez que se instale un impuesto al carbono, serán las fuerzas políticas —desde los funcionarios del gobierno que quieren más ingresos para gastar, hasta los automovilistas y las empresas que quieren una menor carga tributaria— quienes controlen su nivel o derogación. Cualquiera que piense que los científicos del clima controlarán el dial de un impuesto sobre el carbono debería preguntar a un puñado de economistas de finanzas públicas qué piensan de la eficiencia del actual código tributario.
Conclusión
El economista David R. Henderson solía creer que si el gobierno iba a «hacer algo» sobre el cambio climático, entonces un impuesto al carbono parecía ser la herramienta política obvia a utilizar. Sin embargo, ahora ha tenido serias dudas. Esto no se debe a que sea un «negador de la ciencia», sino más bien a que ha pensado en algunas de las limitaciones del marco tributario Pigouviano para tratar con las supuestas externalidades negativas. Especialmente para los activistas que realmente creen que el mundo se enfrenta a una catástrofe, deberían considerar seriamente las razones de Henderson para pensar que un impuesto al carbono podría ser una falsa «solución» al cambio climático después de todo.
Publicado originalmente en el Institute for Energy Research
