Uno tendría la impresión, leyendo la mayoría de las discusiones en los periódicos y revistas estadounidenses de hoy, que nadie había pensado en hacer nada por los pobres hasta el New Deal de Franklin Roosevelt en la década de 1930, o incluso hasta la «guerra contra la pobreza» del presidente Johnson en Estados Unidos en los años sesenta. Sin embargo, la caridad privada es tan antigua como la humanidad; y la historia del pobre alivio gubernamental, incluso si ignoramos el mundo antiguo, se remonta a más de cuatro siglos.
En Inglaterra, la primera ley de los pobres se promulgó en 1536. En 1547, la ciudad de Londres creó impuestos obligatorios para el apoyo de los pobres. En 1572, bajo Elizabeth, se impuso una tasa obligatoria a escala nacional. En 1576 se impuso la obligación a las autoridades locales de proporcionar materias primas para dar trabajo a los desempleados. El Estatuto de 1601 obligó a los Supervisores de los Pobres en todas las parroquias a comprar «un stock conveniente de lino, cáñamo, lana, hilo, hierro y otras cosas para hacer que los pobres trabajen».
No fue solo la compasión, o quizás incluso principalmente, lo que llevó a estas promulgaciones. Durante el reinado de Enrique VIII, bandas de «mendigos robustos» robaban y aterrorizaban el campo, y se esperaba que el alivio o la provisión de trabajo mitigaran este mal.
Pobre alivio, una vez comenzado, siguió creciendo. Según el estadístico inicial, Gregory King (1648–1712), hacia fines del siglo XVII, más de un millón de personas, casi una quinta parte de toda la nación inglesa, recibían limosnas ocasionalmente, principalmente en forma de ayuda pública pagada. por la parroquia. La tasa de baja fue un cargo de casi £ 800.000 al año en el país y aumentó a un millón en el reinado de Anne.
Rara vez se sintió vergüenza al recibir alivio al aire libre, y se dijo que se daba con una profusión traviesa.Richard Dunning declaró que en 1698 el paro de la parroquia era a menudo tres veces más de lo que un trabajador común, teniendo que mantener una esposa y tres hijos, podía permitirse el lujo de gastar en él mismo; y que las personas que una vez recibieron ayuda al aire libre se niegan a trabajar, y «rara vez beben más que la cerveza más fuerte de taberna, o comen pan, excepto lo que está hecho de la harina de trigo más fina». La declaración debe recibirse con cautela, pero tal era la naturaleza de la queja de algunos pagadores de tasas y empleadores sobre la mala ley.1
Ingreso garantizado
En 1795 se dio un paso trascendental que agravó enormemente todo el problema del socorro. Los jueces de Berkshire, reunidos en Speenhamland, decidieron que los salarios por debajo de lo que consideraban un mínimo absoluto deberían ser complementados por la parroquia de acuerdo con el precio del pan y el número de dependientes que tenía un hombre. Su decisión recibió la confirmación parlamentaria el próximo año. En los siguientes 35 años, este sistema (aparentemente el primer «ingreso mínimo garantizado») trajo una serie de males.
Lo más obvio para los contribuyentes fue un aumento geométrico en el costo del alivio. En 1785, el costo total de la mala administración de la ley fue un poco menos de £ 2 millones; en 1803 había aumentado a poco más de £ 4 millones; y para 1817 había alcanzado casi £ 8 millones. Esta cifra final era aproximadamente una sexta parte del gasto público total. Algunas parroquias fueron particularmente afectadas. Una aldea de Buckinghamshire informó en 1832 que su gasto en socorro fue ocho veces mayor que en 1795 y más que el alquiler de toda la parroquia en ese año.2 Un pueblo, Cholesbury, se arruinó por completo, y otros se encontraban a una distancia mensurable.
Pero incluso el gasto público no era lo peor del mal. Mucho mayor fue la creciente desmoralización del trabajo, que culminó en los disturbios e incendios de 1830 y 1831.
Fue ante esta situación que el gobierno Whig decidió intervenir. En 1832 se designó una comisión real para investigar todo el sistema. Se sentó durante dos años. El informe y las recomendaciones que trajo se convirtieron en la base de las reformas aprobadas en el Parlamento por una gran mayoría (319 a 20 en la segunda lectura) y se incorporaron en la Ley de Enmienda de la Ley de los Pobres de 1834.
El informe fue firmado por los nueve comisionados. El secretario fue Edwin Chadwick; uno de los comisionados fue el eminente economista, Nassau W. Senior. El texto del informe en sí tenía 362 páginas; Junto con sus apéndices llegó a varios volúmenes voluminosos. Fue ampliamente considerado como un «ejemplo magistral de una investigación exhaustiva, exhaustiva e imparcial». En 1906, un escritor británico, WA Bailward, lo describió como un «libro azul que, como un estudio de las condiciones sociales, se ha convertido en un clásico».3
Repitiendo errores antiguos
Pero hoy el informe es como si nunca hubiera existido. Se están proponiendo planes por todos lados, que sus patrocinadores suponen que son brillantemente originales, pero que restablecerían los mismos sistemas de alivio y garantía de ingresos que fracasaron tan estrepitosamente a fines del siglo XVIII y principios del XIX, y que el informe de 1834 tan devastadoramente analizado.
El plan de Speenhamland y otros planes similares intentaron asegurar que se pagara a las personas, no de acuerdo con el salario actual o el valor de mercado de sus servicios, sino de acuerdo con sus «necesidades», según el tamaño de las familias. A un hombre casado se le pagaba más que a un hombre soltero, y se pagaba aún más en una escala ascendente de acuerdo con el número de sus hijos. El Estado, es decir, los contribuyentes, pagó la diferencia entre su tasa de salarios de mercado y esta escala de mínimos.
Un efecto, por supuesto, fue deprimir la tasa de mercado de los salarios, porque el empleador descubrió que podía reducir los salarios que ofrecía y dejar que los contribuyentes compensen la deficiencia. No hizo ninguna diferencia al propio trabajador que le pagó la cantidad del total fijo que obtuvo. Otro efecto fue desmoralizar la eficiencia del trabajo, porque a un hombre se le pagaba de acuerdo con el tamaño de su familia y no de acuerdo con el valor de sus esfuerzos. El trabajador no calificado promedio no tenía nada que ganar al mejorar su esfuerzo y eficiencia, y nada que perder relajándolos.
Condiciones en 1834.
Pero pasemos al texto del informe de la Comisión y dejemos que los siguientes extractos hablen por sí mismos. Se toman casi al azar:
El obrero bajo el sistema existente no necesita esforzarse para buscar trabajo; no necesita estudiar para complacer a su amo; no necesita restringir su genio; no necesita pedir alivio como un favor. Tiene toda la seguridad de un esclavo para su subsistencia, sin su responsabilidad de castigo. Como hombre soltero, en efecto, su ingreso no excede una simple subsistencia; pero solo tiene que casarse, y esto aumenta. Incluso entonces es desigual al apoyo de una familia; pero se levanta con el nacimiento de cada niño. Si su familia es numerosa, la parroquia se convierte en su principal pagadora; pero pequeña como el margen habitual de 2s. Un jefe puede ser, sin embargo, cuando tiene más de tres niños, generalmente excede el salario promedio dado en un distrito pauperizado. Un hombre con esposa y seis hijos, con derecho, según la escala, a que su salario se haga hasta 16s. una semana, en una parroquia donde el salario pagado por los individuos no exceda de 10s. o 12s., es casi un ser irresponsable. Todas las demás clases de la sociedad están expuestas a las vicisitudes de la esperanza y el miedo; solo él no tiene nada que perder o ganar. ...
La respuesta dada por los magistrados, cuando el supervisor supervisa la conducta de un hombre contra su alivio, es: «No podemos evitarlo; su esposa y su familia no deben sufrir porque el hombre ha hecho algo mal». ...
Con demasiada frecuencia, los pequeños ladrones, la embriaguez o la impertinencia de un amo, los trabajadores sanos y hábiles, tal vez con familias numerosas, en los fondos de la parroquia, cuando el socorro se reclama como un derecho, y si se rechaza, se hace cumplir por orden de un magistrado, sin referencia a la causa que produjo su angustia, es decir, su propia conducta indebida, que permanece como una barrera para su nueva situación, y le deja un peso muerto sobre la honestidad y la industria de su parroquia. …
A los pobres les parece que el gobierno se ha comprometido a derogar, a su favor, las leyes ordinarias de la naturaleza; para promulgar que los hijos no sufrirán por la mala conducta de sus padres, la esposa por la del esposo, o el marido por la de la esposa, que nadie perderá los medios de la cómoda subsistencia, sea cual sea su indolencia, su prodigalidad, o vicio: en resumen, que la pena que, después de todo, debe ser pagada por alguien por la ociosidad y la imprevisión, es caer, no sobre el culpable o su familia, sino sobre los propietarios de las tierras y casas en que se encuentra. su asentamiento …
«En la violación de Hastings», dice el Sr. Majendie, «los supervisores asistentes se muestran reacios a presentar quejas por negligencia en el trabajo, para que no se conviertan en hombres marcados y sus vidas sean incómodas o incluso inseguras. Los granjeros permiten que sus trabajadores reciban ayuda, Basados en un cálculo de una tasa de salarios inferior a la que realmente se paga: no están dispuestos a chocar con los trabajadores, y no darán cuenta de las ganancias, o si lo hacen, suplican que no se mencionen sus nombres. .. Los agricultores temen expresar sus opiniones en contra de un indigente que solicita ayuda, por temor a que se prendan fuego a sus instalaciones ...
«En Brede, las tasas continúan en una cantidad enorme. El supervisor dice que gran parte del alivio es totalmente innecesario; pero está convencido de que si se intentara una reducción, su vida no sería segura». ... «Encontré en Cambridgeshire», dice el Sr. Power, «que la aprehensión de este terrible [fuego] perpetrado [fuego] ha afectado de manera muy general a las mentes de los parroquiales rurales de este país, haciendo que el poder de los pobres sobre los fondos provistos para su alivio casi absoluto, en cuanto a cualquier discreción por parte del supervisor». ...
«El Sr. Thorn, supervisor de la parroquia de Saint Giles, Cripplegate, Londres, dice:
«El alivio al aire libre [es decir, el alivio brindado fuera de una casa pobre] en la ciudad de Londres requeriría que casi un hombre cuidara a cada media docena de hombres sanos, y entonces él solo tendría un éxito imperfecto en la prevención del fraude. Nos engañan en todas las manos.
«Con mucho, la mayor proporción de nuestros nuevos indigentes son personas traídas a la parroquia por hábitos de intemperancia ... Después de recibir alivio en nuestro consejo, una gran parte de ellos procede con el dinero a los palacios de las tiendas de ginebra, que abundan en el vecindario. No obstante lo diligente que pueda ser un supervisor, o un oficial de investigación, hay numerosos casos que desconcertarán a su máxima diligencia y sagacidad ...
«Es el estudio de los malos pobres para engañarlos todo lo que puedan, y al estudiar sus propios casos más de lo que cualquier investigador puede estudiar cada una de las masas de los diferentes casos que debe investigar, seguramente tendrán éxito en muchas instancias. La única protección para la parroquia es hacer de la parroquia el administrador de tareas más difícil y el peor pagador del que se puede aplicar».
Para economizar espacio, mis citas restantes de las críticas de los Comisionados sobre las condiciones que encontraron deben ser pocas y breves.
En muchas parroquias, «la presión de la tasa de pobreza [es decir, los impuestos sobre la propiedad] ha reducido el alquiler a la mitad, o a menos de la mitad, de lo que habría sido si la tierra hubiera estado situada en un distrito no empobrecido, y algunos en los que ha sido imposible para el propietario encontrar un inquilino ...»
El Sr. Cowell dice: «El conocimiento que tuve del funcionamiento práctico de las Leyes de los pobres me llevó a suponer que la presión de la suma anual que se elevaba sobre los contribuyentes, y su aumento progresivo, constituían el principal inconveniente del sistema de Ley de los pobres. «La experiencia de unas pocas semanas sirvió para convencerme de que este mal, por grande que sea, se hunde en la insignificancia en comparación con los terribles efectos que el sistema produce en la moral y la felicidad de los órdenes inferiores». ...
Se encontró que el sistema de socorro alentaba la «bastardía». «Para la mujer, un solo hijo ilegítimo rara vez es un gasto, y dos o tres son una fuente de beneficios positivos. ... El dinero que recibe es más que suficiente para pagarle por la pérdida que su mala conducta le ha ocasionado, y realmente se convierte en una fuente de emolumento. ...
La suma permitida a la madre de un bastardo es generalmente mayor que la que se le da a la madre de un hijo legítimo; de hecho, todo el tratamiento del primero es un estímulo directo al vicio. ...
El testigo mencionó un caso dentro de su propio conocimiento personal, de una mujer joven de cuatro y veinte años, con cuatro hijos bastardos; ella está recibiendo 1s. 6d. semanalmente para cada uno de ellos. Ella misma le dijo que si tenía uno más debería estar muy cómoda. El testigo agregó: «En realidad, no se quedan con los niños; los dejan correr y disfrutar con el dinero».
Tanto como hoy
Dada la modernización de la fraseología y un cambio apropiado en los montos monetarios mencionados, esta descripción de las condiciones de socorro y las consecuencias en los primeros años del siglo XIX podría pasar fácilmente como una descripción de tales condiciones en, por ejemplo, la ciudad de Nueva York en 1971.
¿Cuáles, entonces, frente a estos resultados de la anterior Ley de pobres, fueron las recomendaciones de la comisión? Deseaba asegurar «que nadie necesite perecer por falta»; pero al mismo tiempo sugirió imponer condiciones para evitar el abuso de esta garantía.
Se puede suponer que, en la administración de socorro, el público está autorizado a imponer tales condiciones al individuo relevado que es propicio para el beneficio del individuo mismo o del país en general, a cuyo costo debe ser aliviado
La primera y más esencial de todas las condiciones ... es que su situación en general no se haga real o aparentemente tan elegible [es decir, atractiva] como la situación del trabajador independiente de la clase más baja. A lo largo de la evidencia, se muestra que, en proporción a que la condición de cualquier clase pobre se eleva por encima de la condición de trabajadores independientes, la condición de la clase independiente está deprimida; su industria está deteriorada, su empleo se vuelve inestable y su remuneración en salarios disminuye. Estas personas, por lo tanto, tienen los incentivos más fuertes para renunciar a la clase de trabajadores menos elegibles e ingresar a la clase de pobres más elegible. ... Cada centavo otorgado, que tiende a hacer que la condición del pobre sea más elegible que la del trabajador independiente, es una recompensa por la indolencia y el vicio. …
No creemos que un país en el que ... todo hombre, sea cual sea su conducta o su carácter [garantice] una cómoda subsistencia, pueda conservar su prosperidad, o incluso su civilización.
El principio fundamental de una buena administración de la Ley de los pobres es la restauración del indigente en una posición por debajo de la del trabajador independiente.
El informe siguió con sus recomendaciones detalladas, que involucran muchas complejidades administrativas.
El sistema de trabajo
En 1841, siete años después de la promulgación de la nueva Ley de Pobres, cuando varios miembros del Parlamento le propusieron una serie de enmiendas, Nassau Senior, en un folleto anónimo firmado simplemente «Un Guardián», salió a la defensa de El acto original, y explicó su razonamiento, quizás de alguna manera mejor que el informe original.
«En primer lugar», escribió, «era necesario deshacerse del sistema de subsidios, el sistema mediante el cual los subsidios y los salarios se combinaban en una suma, el trabajador quedaba sin motivos para la industria, la frugalidad o la buena conducta, y el empleador se vio obligado, por la competencia de quienes lo rodeaban, a reducir los salarios que provenían exclusivamente de su propio bolsillo y aumentar la asignación a la que contribuían sus vecinos.
Suponiendo que se extirparía este mal profundo y ampliamente extendido, y que las clases más pobres se dividirían en dos partes marcadas (trabajadores independientes apoyados por salarios y indigentes apoyados por el alivio), parecía haber solo tres modos por los cuales la situación del pobre podría ser lo menos atractivo.
Primero, al darle al pobre una oferta inferior de lo necesario para la vida, al darle peor comida, peor vestimenta y peor alojamiento que el que podría haber obtenido del salario promedio de su trabajo.
Un segundo modo es exigirle al solicitante un alivio, un trabajo más severo o más molesto que el soportado por el trabajador independiente. …
El tercer modo es, hasta cierto punto, una combinación de los otros dos, evitando sus defectos. Es exigir que el hombre que exige ser apoyado por la industria y la frugalidad de los demás ingrese a una morada provista por el público, donde se brindan todas las necesidades de la vida, pero se excluyen la emoción y la mera diversión, una morada donde está mejor alojado, mejor vestido y más sano de lo que estaría en su propia casa de campo, pero está privado de cerveza, tabaco y bebidas espirituosas, está obligado a someterse a hábitos de orden y limpieza, está separado de sus asociados habituales y Sus pasatiempos habituales, y está sujeto a trabajos, monótonos y poco interesantes. Este es el sistema de la casa de trabajo».
La Comisión Real, al defender ese sistema, había argumentado que incluso si el «alivio en una casa de trabajo bien regulada» pudiera ser,
en algunos casos raros, una dificultad, se desprende de la evidencia de que es una dificultad a la que el bien de la sociedad exige que el solicitante se someta. El motivo expreso o implícito de su solicitud es que él está en peligro de perecer por falta. Al solicitar ser rescatado de ese peligro fuera de la propiedad de otros, debe aceptar la asistencia en los términos, cualquiera que sean, lo que requiere el bienestar común. La perdición de toda la legislación pobre ha sido la legislación para casos extremos. Cada excepción, cada violación de la regla general para enfrentar un caso real de dificultades inusuales, permite en toda una clase de casos fraudulentos, por lo que esa regla debe ser destruida a tiempo. Cuando se producen casos de dificultades reales, el recurso debe ser aplicado por la caridad individual, una virtud para la cual ningún sistema de alivio obligatorio puede ser o debería ser un sustituto.
Destruyendo al Beneficiario
Para las generaciones posteriores, las reformas introducidas por las Enmiendas a la Ley de los Pobres de 1834 llegaron a parecer innecesariamente duras y hasta crueles. Pero los Comisionados de la Ley de los Pobres intentaron valientemente enfrentar un problema de doble cara que la generación anterior a ellos había ignorado y que muchas de las generaciones actuales parecen ignorar una vez más: «el problema difícil», como lo expresó Nassau Senior, «cómo para dar a las clases más pobres un alivio adecuado sin daños materiales a su diligencia o su providencia». En su folleto de 1841, lo encontramos reprendiendo
las personas que legislarían para casos extremos, que preferirían alentar cualquier cantidad de libertinaje, ociosidad, imprevisión o imposición, en lugar de sufrir que un solo solicitante sea relevado de una manera que considere severa. ... [Ellos] recompensarían al trabajador por haberse echado del trabajo, dándole comida mejor y más abundante que la que obtuvo en la independencia. ... Se rigen por lo que llaman sus sentimientos, y esos sentimientos están todos de un lado. Su piedad por el pobre excluye a cualquiera por el trabajador, o por el pagador de la tarifa. Simpatizan con la ociosidad y la imprevisión, no con la industria, la frugalidad y la independencia. ... Es apenas necesario recordar al lector el principio bien conocido, que si el alivio se otorga en términos que no lo hacen menos elegible que el trabajo independiente, la demanda aumentará, mientras que hay una partícula de propiedad. queda para apaciguarlo.
Sin embargo, la reforma de la Ley de los pobres de 1834 puede ser considerada por muchos hoy en día, demostró ser lo suficientemente satisfactoria como para que los sucesivos gobiernos británicos se mantuvieran con solo pequeños cambios hasta fines del siglo XIX. Pero había un sentimiento creciente contra él a medida que pasaban los años. Mucho de esto fue provocado por las novelas de Charles Dickens y otros, con sus imágenes espeluznantes de las condiciones en las casas de trabajo. Hacia finales de siglo, las regulaciones más estrictas se relajaron gradualmente. En 1891 suministros de juguetes y libros fueron permitidos en los talleres. En 1892 se podía proporcionar tabaco y tabaco. En 1900, una circular del gobierno recomendó la concesión de ayuda al aire libre (es decir, ayuda fuera de las casas de trabajo) para las personas de buen carácter.
Una guerra contra la pobreza de 1905
Se estableció una nueva Comisión Real sobre las Leyes de los Pobres en 1905. (Una miembro fue Beatrice Webb). Presentó un informe en 1909, pero como el informe no fue unánime, el gobierno no tomó ninguna decisión al respecto. Sin embargo, la nueva «legislación social» continuó siendo promulgada. En 1908 se aprobó una Ley de Pensiones de Vejez. Y en 1909 David Lloyd George, el canciller radical del tesoro, anticipó la «guerra contra la pobreza» del presidente Lyndon Johnson por más de medio siglo, al presentar su nuevo presupuesto: «Esto es un presupuesto de guerra para recaudar dinero para librar una guerra implacable contra la pobreza y la miseria».
Finalmente, la Ley de seguro nacional de 1911, que proporciona beneficios de enfermedad y desempleo en forma contributiva a un grupo seleccionado de trabajadores industriales, marcó el nacimiento del moderno Estado de Bienestar en Inglaterra, que alcanzó la madurez con la promulgación de las reformas de Beveridge en 1944.
Pero los Comisionados de la Ley de los Pobres de 1834, y el Parlamento que promulgó sus recomendaciones, reconocieron francamente y enfrentaron el problema de que sus sucesores políticos parecen, como he dicho, casi ignorar sistemáticamente «el problema difícil», para citar una vez más el palabras en las que Nassau Senior lo expresó, «cómo proporcionar a las clases más pobres un alivio adecuado sin daños importantes a su diligencia o su providencia».
Cómo permitirse el alivio sin destruir los incentivos
¿Es este problema soluble? ¿O presenta un dilema ineludible? ¿Puede el estado comprometerse a brindar un alivio adecuado a todos los que realmente lo necesitan y lo merecen sin darse cuenta de que apoyan a los ociosos, los improvisados y los estafadores? ¿Y puede enmarcar reglas rígidas que lo protejan adecuadamente contra el fraude y la imposibilidad de negar la ayuda a algunos de los que realmente lo necesitan? ¿Puede el estado, de nuevo, proporcionar un alivio realmente «adecuado» durante un período prolongado incluso al «merecedor» original sin determinar o destruir sus incentivos a la industria, la frugalidad y la autosuficiencia? Si las personas pueden tener una vida adecuada sin trabajar, ¿por qué trabajar? ¿Puede el estado, finalmente, proporcionar un alivio «adecuado» a todos los desempleados o, más aún, ingresos garantizados para todos, sin socavar con impuestos excesivos los incentivos de la población trabajadora que se ve obligada a brindar este apoyo? ¿Puede el estado, en suma, brindar un alivio «adecuado» a todos sin desanimar e inhibir gravemente la producción de la que debe provenir todo el alivio? — ¿Sin desatar una inflación desbocada? — ¿Sin ir a la quiebra?
Este aparente dilema puede ser superable. Pero ningún sistema de socorro o sistema de estado de bienestar emprendido hasta ahora lo ha superado satisfactoriamente; y el problema ciertamente no puede resolverse hasta que las alternativas que presenta sean reconocidas y examinadas con franqueza.
