El congreso y el presidente han adoptado muchas políticas de importancia crítica con gran precipitación durante breves periodos de emergencia nacional percibida. Durante los primeros «cien días» de la administración de Franklin D. Roosevelt en la primavera de 1933, por ejemplo, el gobierno abandonó el patrón oro, promulgó un sistema de controles, impuestos y subsidios de amplio alcance en la agricultura, y puso en marcha un plan para cartelizar las industrias manufactureras de la nación. En 2001, se promulgó a toda prisa la Ley USA PATRIOT, a pesar de que ningún miembro del Congreso la había leído en su totalidad. Desde septiembre de 2008, el gobierno y el Sistema de la Reserva Federal han puesto en marcha una rápida serie de rescates, préstamos, programas de gasto de «estímulo» y la adquisición parcial o total de los grandes bancos y otras grandes empresas, actuando a cada paso con gran precipitación.
Cualquier política gubernamental sobre un asunto importante conlleva graves riesgos, pero la formulación de políticas de crisis se distingue del proceso más deliberado en el que se suele promulgar nueva legislación o poner en marcha nuevas medidas reguladoras. Dado que los cambios institucionales formales —por muy apresurados que sean— tienen una fuerte tendencia a afianzarse, permaneciendo en vigor durante muchos años y a veces durante muchas décadas, la formulación de políticas de crisis ha desempeñado un papel importante en la generación de un crecimiento a largo plazo del gobierno a través de un efecto de trinquete en el que las medidas de emergencia «temporales» han ampliado el tamaño, el alcance o el poder del gobierno.
Por lo tanto, nos corresponde reconocer las presunciones típicas que dan fuerza a la elaboración de políticas de crisis.
Las doce proposiciones que aquí se exponen expresan algunas de las ideas que se proponen o se asumen una y otra vez en relación con los episodios de formulación de políticas rápidas e impulsadas por el miedo, acontecimientos cuyas consecuencias a largo plazo suelen ser contraproducentes.
1. Nunca había ocurrido nada parecido a la situación actual. Si la crisis actual se viera simplemente como el último incidente de una serie de crisis similares, los responsables políticos y el público estarían más dispuestos a relajarse, apreciando que tales mares agitados han sido navegados con éxito en el pasado y lo serán también en esta ocasión. Los temores se aliviarían. Los escenarios exagerados del día del juicio final se descartarían como exagerados e inverosímiles. Sin embargo, esta relajación no serviría de nada a los patrocinadores de las medidas gubernamentales extraordinarias, independientemente de los motivos por los que buscan la adopción de estas medidas. El miedo es un gran motivador, por lo que los defensores de la ampliación de la acción gubernamental tienen un incentivo para representar la situación actual como algo sin precedentes y, por lo tanto, como una amenaza única a menos que el gobierno intervenga enérgicamente para salvar el día.
2. A menos que el gobierno intervenga, la situación empeorará cada vez más. La crisis siempre presenta algún tipo de empeoramiento de algo: la producción de la economía ha caído; los precios han subido mucho; el país ha sido atacado por extranjeros. Si se considerara que estos acontecimientos adversos han ocurrido de forma puntual, la gente podría contentarse con mantener el statu quo institucional. Sin embargo, si la gente proyecta los cambios recientes hacia el futuro, imaginando que los acontecimientos adversos seguirán ocurriendo y posiblemente cobrarán fuerza a medida que continúen, entonces se opondrán a una respuesta de «no hacer nada», razonando que «hay que hacer algo» para que el curso de los acontecimientos no desemboque en una situación totalmente ruinosa. Para acelerar la aprobación de un enorme y complejo proyecto de ley «antiterrorista» en el Congreso en 2001, George W. Bush invocó el espectro de otro ataque terrorista. Barack Obama, invocando el espectro del colapso económico, apresuró la aprobación en el Congreso a principios de 2009 de la enorme Ley de Recuperación Económica y Reinversión antes de que ningún legislador la hubiera digerido. En un artículo de opinión publicado el 5 de febrero de 2009 en el Washington Post, escribió: «Si no se hace nada... nuestra nación se hundirá aún más en una crisis que, en algún momento, puede que no podamos revertir».1 En una conferencia de prensa celebrada el 9 de febrero, dijo que «no actuar no hará más que agravar esta crisis» y «podría convertir una crisis en una catástrofe».2
3. El día de hoy es muy importante; debemos actuar inmediatamente. En su primer discurso inaugural, Franklin D. Roosevelt declaró: «Esta nación pide acción, y acción ahora». Luego pasó a hablar directamente del problema más aterrador del momento, el desempleo masivo: «Nuestra mayor tarea primaria es poner a la gente a trabajar... Se puede lograr en parte mediante el reclutamiento directo por parte del propio Gobierno, tratando la tarea como trataríamos la emergencia de una guerra, pero al mismo tiempo, a través de este empleo, realizando proyectos muy necesarios para estimular y reorganizar el uso de nuestros recursos nacionales».3
Del mismo modo, poco después de tomar posesión, Barack Obama declaró: «La situación está empeorando. Tenemos que actuar y actuar ahora para romper el impulso de esta recesión».4 «No hacer nada no es una opción», dijo en Elkhart, Indiana, el 9 de febrero. «La situación a la que nos enfrentamos no puede ser más grave», y «no podemos permitirnos esperar».5 En el artículo de opinión del 5 de febrero, en el que enumeraba una serie de objetivos que, según él, alcanzaría la legislación pendiente, comenzaba cuatro párrafos sucesivos con las palabras «ahora es el momento de...».6
4. Los funcionarios del gobierno saben o pueden descubrir rápidamente cómo remediar el problema. Todas las políticas gubernamentales adoptadas para hacer frente a una crisis presuponen que el gobierno sabe cómo efectuar el rescate que busca. Los funcionarios del gobierno pueden admitir a veces, como en el caso del primer New Deal, que no sabe exactamente cómo proceder, pero mantiene que «hacer algo» es mejor que no hacer nada. Roosevelt sostenía que el gobierno debía intentar algo y, si esa medida fracasaba, intentar otra cosa. Así, la ignorancia de la que se parte -suponiendo que «hacer algo» no tiene costes, efectos adversos o consecuencias perjudiciales a largo plazo- ha sido pregonada como una virtud, y de hecho muchos miembros del público, no más expertos que el propio gobierno, han estado de acuerdo en que el gobierno debe «intentar algo».
5. En esta crisis podemos confiar con seguridad en el establishment y en sus expertos. Como primer paso habitual para reaccionar ante una crisis, el gobierno suele reunir un consejo de expertos o algún grupo de sabios. Estos expertos proceden invariablemente del propio gobierno y de grupos con los que éste mantiene relaciones cordiales. Entre los expertos suelen figurar los responsables de llevar a cabo las políticas gubernamentales que contribuyeron a la aparición de la crisis en primer lugar. Así, por muy desafortunada que haya sido la política monetaria, el gobierno llamará al secretario del Tesoro y al jefe del Sistema de la Reserva Federal para que decidan, quizá junto con otros, lo que debe hacerse a continuación. En este círculo construido, el abanico de posibles acciones futuras que el gobierno podría tomar casi siempre no es más amplio que el abanico de acciones tomadas en el pasado. De ahí que los «expertos» estén sujetos a repetir los mismos errores una y otra vez.
6. Podemos confiar en que el gobierno actúe de forma responsable y eficaz sobre la base de los conocimientos que domina. El público espera que los funcionarios del gobierno y sus «sabios» reunidos actúen en pro del interés público y organicen sus acciones de manera eficaz. Si los responsables políticos carecen de los conocimientos necesarios, esa confianza está condenada a ser errónea, porque por muy responsables que intenten ser, simplemente no saben lo que hacen. Sin embargo, si tienen los conocimientos necesarios, puede que no actúen en consecuencia debido a sus intereses y conexiones políticas, ideológicas o personales.
El público tiende a pensar que las crisis son similares a los problemas mecánicos: el motor del coche no funciona; los responsables políticos tienen que darle un «empujón». Sin embargo, las crisis rara vez son tan simples. Más a menudo, implican relaciones de gran alcance entre muchos individuos, grupos y naciones, y la falta de coordinación productiva que representa la crisis rara vez puede restablecerse mediante simples acciones políticas como «el gobierno debería duplicar su gasto y depender de fondos prestados para cubrir su déficit presupuestario». Las complejas rupturas políticas, sociales y económicas rara vez adoptan una forma sujeta a un tratamiento fácil por parte de los responsables políticos (aunque muchas de ellas pueden cuidarse por sí solas si los responsables políticos se mantienen al margen de ellas).
7. Se puede suponer que los beneficios evidentes de una acción gubernamental rápida superan sus costes y sus consecuencias negativas reales o potenciales. La toma de decisiones en situaciones de crisis no se caracteriza por los intentos cuidadosos de justificar las acciones sobre la base del coste-beneficio. Si la situación es grave, los responsables políticos y muchos miembros del público simplemente asumen que se puede adoptar una política con beneficios netos positivos. Esta suposición tiene poca base. Incluso en una crisis, el gobierno puede adoptar muchas medidas cuyos costes y riesgos superan con creces cualquier beneficio que puedan aportar. Existe un gran potencial para centrarse en los beneficios que son inmediatos y visibles, mientras se ignoran los costes que se retrasan y son menos fáciles de percibir. Así, es probable que los responsables políticos se lancen casi a ciegas allí donde los ángeles más calculadores temen pisar.
8. La búsqueda de hechos, la deliberación, el estudio y el debate consumen demasiado tiempo y deben dejarse de lado en favor de la acción inmediata. En abril de 1932, un año antes de la trascendental explosión de medidas del New Deal tras la toma de posesión de Roosevelt, Felix Frankfurter se quejaba en una carta a Walter Lippmann de que «una medida tras otra ha sido... inventada apresuradamente.... Se han denominado esfuerzos de emergencia, y cualquier petición de deliberación, de discusión detallada, de exploración de alternativas se ha considerado obstructiva o doctrinaria, o ambas cosas».7 Los acontecimientos de la sesión del Congreso de la primavera de 1933 elevaron todos estos atributos en un orden de magnitud.
El presidente Obama también declaró recientemente que el enorme paquete de «estímulo» se había debatido lo suficiente, a pesar de haber sido aprobado a toda prisa por ambas cámaras del Congreso, ninguna de las cuales se había detenido a celebrar audiencias sobre él. «No podemos posturear y discutir. La demora y la parálisis interminables en Washington ante esta crisis sólo traerán un desastre cada vez mayor».8
9. Hay que preservar las estructuras existentes y las empresas en activo; las nuevas estructuras y empresas son impensables. Los actuales funcionarios, burócratas, gerentes de empresas y propietarios tienen una ventaja política decisiva sobre los posibles ocupantes alternativos de sus puestos («nuevos entrantes»). Por lo tanto, el tema primordial en cualquier crisis es que los políticos y capitalistas actuales deben ser preservados —apoyados, rescatados, subvencionados, lo que sea necesario para salvarlos a ellos y a sus organizaciones actuales.
Sin embargo, la verdad es que la mejor manera de afrontar algunas crisis es deshacerse de las personas y organizaciones que han contribuido a provocarlas. La quiebra, por ejemplo, no es el fin del mundo, sino simplemente el fin de los accionistas existentes. Si una empresa aún posee activos valiosos, éstos serán transferidos a nuevos gestores, presumiblemente más competentes.
10. Si una política no está obteniendo los resultados que sus defensores prometieron, hay que invertir más dinero en ella hasta que finalmente «funcione». Esta presunción se aplica a las políticas gubernamentales en general, no sólo a las políticas de crisis en particular, pero cobra fuerza durante una emergencia nacional, cuando obtener resultados se considera especialmente imperativo.
Cuando Barack Obama llegó a la presidencia, el Tesoro de Estados Unidos y la Reserva Federal se habían comprometido a conceder billones de dólares en préstamos, infusiones de capital, garantías de préstamos y otros fines. Sin embargo, la economía seguía hundiéndose. El presidente y sus principales asesores no llegaron a la conclusión de que estas medidas habían fracasado, sino sólo de que habían sido demasiado tímidas.8 Así, el presidente Obama dijo a los periodistas que, tras la quiebra de Japón a principios de los años noventa, el gobierno japonés «no actuó con suficiente audacia o rapidez», aunque gastó billones de dólares en proyectos de construcción. Asimismo, el Secretario del Tesoro, Timothy Geithner, concluyó a partir de su estudio de los estancamientos japoneses que «el gasto debe venir en dosis rápidas y masivas, y ser continuado hasta que la recuperación se arraigue firmemente».9
11. No debemos dejarnos amedrentar por la acumulación de deuda pública; no hay límite práctico a la cantidad que el gobierno puede pedir prestada con seguridad. Los responsables políticos prefieren financiar sus gastos mediante préstamos en lugar de impuestos, si es posible. De este modo, el público no se siente tan desposeído y, por tanto, está menos inclinado a oponerse a los programas de gasto. En caso de emergencia nacional, la preferencia de los gobernantes por la financiación del déficit sale a relucir con más audacia, y a lo largo de la historia los gobiernos han tendido a pedir grandes préstamos para pagar las grandes guerras. Con el inicio de la Era de Keynes, la financiación del déficit durante las recesiones adquirió una justificación intelectual ostensible, magnificando cualquier inclinación que los políticos ya poseyeran. En la actualidad, la deuda pública está aumentando a un ritmo sin precedentes, pero pocos plantean objeciones serias al programa de gasto del gobierno por este motivo. Prácticamente todos los que importan políticamente se conforman con lo que yo llamo «keynesianismo vulgar», o al menos pretenden hacerlo.
12. La ocasión exige que los responsables políticos dejen de lado las maniobras partidistas o estrictamente políticas y actúen enteramente por el interés público general, y podemos esperar que actúen en consecuencia. Después de que Woodrow Wilson buscara y obtuviera una declaración de guerra del Congreso en 1917, declaró que «la política está aplazada». Con esta expresión, pretendía transmitir la idea de que en adelante se abstendría de las habituales maniobras partidistas y se dedicaría a proseguir la guerra de la manera más eficaz y que, esperaba, otros harían lo mismo. No sabemos si su anuncio del aplazamiento fue sincero o si fue un mero intento de señalar a los que no estaban de acuerdo con su política de guerra como obstruccionistas partidistas. Sí sabemos, sin embargo, que las acciones políticas partidistas no cesaron en ninguno de los dos bandos.10
De manera similar, el presidente Obama declaró recientemente: «Estamos en uno de esos períodos de la historia de Estados Unidos en los que no tenemos problemas republicanos o demócratas, tenemos problemas estadounidenses. Mi compromiso como presidente entrante va a ser el de tender la mano a ambas cámaras para escuchar y no sólo hablar, para no tratar de dictar, sino para intentar crear una asociación... [N]o vamos a quedarnos estancados en la vieja política de ninguno de los dos bandos».11 Un mes más tarde reiteró esta idea, denunciando «el mismo viejo bloqueo partidista que se interpone en el camino de la acción mientras nuestra economía sigue cayendo». Y prometió: «Podemos poner las buenas ideas por delante de las viejas batallas ideológicas, y un sentido de propósito por encima del mismo partidismo estrecho».12 Sin embargo, incluso cuando hizo esta declaración, las maniobras partidistas continuaron como siempre en ambos lados del Congreso.
La política no puede dejarse de lado. La política es lo que hacen los políticos y los grupos de interés político. El partidismo es inevitable ya que los actores políticos que buscan fines opuestos luchan por el máximo control del gobierno.
[Capítulo 6 de Delusions of Power, publicado por el Independent Institute].
- 1Barack Obama, «The Action Americans Need», Washington Post, 5 de febrero de 2009.
- 2Jacob Sullum, «Fear Is His Friend», Reason, 11 de febrero de 2009, http://www.reason.com/news/show/131612.html.
- 3Franklin D. Roosevelt, Primer discurso inaugural, 4 de marzo de 1933, http:// www.bartleby.com/124/pres49.html.
- 4Citado en Tom Baldwin, «Barack Obama gets to work on ‘very sick’ US economy», The Times Online, 6 de enero de 2009, http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/us_and_americas/us_elections/article5454714.ece.
- 5Citado en Sullum, «Fear Is His Friend».
- 6Obama, «The Action Americans Need.».
- 7Frankfurter citado en Larry G. Gerber, The Limits of Liberalism: Josephus Daniels, Henry Stimson, Bernard Baruch, Donald Richberg, Felix Frankfurter and the Development of the Modern American Political Economy (Nueva York: New York University Press, 1983), 267-68.
- 8a8bCitado en Sullum, «Fear Is His Friend».
- 9Tanto Obama como Geithner citados en Sullum, «Fear Is His Friend».
- 10Seward W. Livermore, Politics Is Adjourned: Woodrow Wilson and the War Congress, 1916-1918 (Middletown, Connecticut: Wesleyan University Press, 1966).
- 11Citado en Baldwin, «Barack Obama gets to work».
- 12Obama, «The Action Americans Need.».
