Occidente está cada vez más preocupado por las proezas exportadoras de China, ya que sus empresas están ganando rápidamente cuotas de mercado en las industrias ecológicas y de alta tecnología. Recientemente, la secretaria del Tesoro de los EEUU Janet Yellen, acusó a China de exceso de capacidad industrial e instó a los europeos a responder conjuntamente a las prácticas no comerciales de este país. Supuestamente, China está inundando los mercados internacionales con productos baratos de buena calidad debido principalmente a las subvenciones industriales. Los EEUU y sus aliados están aumentando las medidas proteccionistas, como aranceles punitivos, controles tecnológicos y un refuerzo de sus propias políticas industriales. ¿Y si se equivocan y China sólo ofrece mejores incentivos para trabajar, ahorrar e invertir?
¿El exceso de capacidad impulsa las exportaciones chinas de vehículos eléctricos?
Las ventas de vehículos eléctricos chinos en Europa se dispararon hasta cerca del 20% del mercado en 2023 y se prevé que alcancen aproximadamente una cuarta parte en 2024. Tanto en los EEUU como la UE impusieron aranceles elevados a las exportaciones chinas de vehículos eléctricos, culpando a China de exceso de capacidad industrial. De ser cierto, esto significaría que los productores chinos utilizan precios de dumping para vender el exceso de producción en el extranjero. Pero no es así, ya que el precio de un coche eléctrico en China es aproximadamente la mitad que en los EEUU y Europa en 2023. En realidad, los VE chinos se venden a precios muy superiores en los mercados occidentales (Tabla 1) y es probable que disfruten de márgenes de beneficio saludables incluso después de la introducción de los nuevos aranceles.
Tabla 1: Precios de los modelos de VE en determinados mercados
Fuente: EVMarketsReports.com.
También se afirma que el exceso de capacidad del sector chino de los vehículos eléctricos se ha visto injustamente alimentado por la política industrial y las generosas subvenciones. Los analistas critican las subvenciones a la compra de China (reembolso al comprador aprobado y exención del impuesto sobre las ventas), pero los EEUU y la UE han sido más generosos que China. Las ayudas medias a la compra de VE en China disminuyeron gradualmente de unos 2.300 euros a 1.300 euros entre 2010 y 2022, y se eliminaron en 2023. La ayuda media total por vehículo ha disminuido hasta unos 4.600 dólares en 2023, cifra inferior a la desgravación fiscal federal de los EEUU de 7.500 dólares y a los incentivos de los países europeos.
Como pionera, China ha gastado hasta ahora unos 230.000 millones de dólares para impulsar el sector de los vehículos eléctricos, según analistas del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales. Sin embargo, China está eliminando gradualmente las subvenciones, que se redujeron sustancialmente desde más del 40% de las ventas totales a sólo el 11,5% en 2023. Al mismo tiempo, para ponerse al día, los EEUU tiene previsto aumentar sus ayudas al sector de los vehículos eléctricos en unos 174.000 millones de dólares en virtud de la Ley de Reducción de la Inflación. Con el tiempo, el total de subvenciones de la Ley de Reducción de la Inflación podría llegar a triplicarse, con créditos fiscales para VE de hasta 390.000 millones de dólares y subvenciones directas de 130.000 millones. Sin embargo, mientras las subvenciones chinas a los vehículos eléctricos salen constantemente a la palestra, las occidentales se esconden bajo la alfombra.
¿Qué importancia tienen las subvenciones industriales?
Lo mismo ocurre con el apoyo público a toda la actividad industrial. Un estudio ampliamente citado del CSIS estima las subvenciones de China en unos 248.000 millones de dólares o el 1,7% del producto interior bruto en 2019, lo que supone entre dos y tres veces más que en las principales economías (Figura 1). Sin embargo, en términos nominales, los subsidios de 84.000 millones de dólares (0,4% del PIB) tampoco son triviales en los EEUU. Con 262.000 millones de dólares (1,7% del PIB) en el conjunto de la UE, las subvenciones industriales están casi al mismo nivel que en China.
Gráfico 1: Gasto en política industrial en las principales economías, 2019
Fuente: Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales.
Según el estudio del CSIS, la mayoría de los instrumentos de ayuda en China (subvenciones directas y créditos por debajo del mercado) se destinan a las empresas estatales. Sin embargo, las empresas estatales sólo representan alrededor del 10% de las exportaciones, lo que significa que la contribución directa de las subvenciones industriales a la competitividad de China no es el factor determinante. Los expertos de la corriente dominante parecen exagerar tanto el tamaño como el papel de las subvenciones chinas para argumentar a favor de una mayor política industrial en Occidente. De hecho, la política industrial vuelve a estar de moda en todo el mundo, con un fuerte aumento de las intervenciones de política industrial en los últimos años. Los países de renta alta, al disponer de más recursos fiscales, están a la vanguardia de esta tendencia. La administración Biden lanzó varios programas onerosos que superan los 2 billones de dólares para reactivar la fabricación ecológica y de alta tecnología. En Europa, Mario Draghi quiere situar más inversión pública y un «Acuerdo Industrial» de la UE en el centro de la revitalización del crecimiento de la productividad.
¿Es acertada la política industrial?
Existen argumentos de peso contra la política industrial, como la falta de conocimiento del mercado por parte de los responsables burocráticos, la captura de las decisiones por grupos de intereses especiales y los elevados costes visibles e invisibles, junto con una experiencia histórica decepcionante plagada de fracasos. Sin embargo, ahora se hace caso omiso de estos problemas y se afirma que las anteriores políticas industriales no estaban bien orientadas. China se anuncia como el «verdadero ejemplo» de política industrial, sin que se comprendan bien sus especificidades.
Según García-Herrero y Schindowski, la política industrial china difiere de la de una economía de mercado debido a las importantes intervenciones gubernamentales a través del sector de las empresas estatales. Tradicionalmente, las empresas privadas han estado en desventaja con respecto a las empresas estatales a través de tasas arbitrarias, multas y extorsiones, así como créditos más caros. La política industrial es principalmente una herramienta para paliar esta desventaja y dirige el capital privado hacia los objetivos estratégicos del gobierno. Además, la política industrial no ha beneficiado al crecimiento de la productividad, ya que fomenta el amiguismo y los vínculos omnipresentes entre los funcionarios del gobierno y las grandes empresas, en detrimento de las pequeñas y medianas empresas, más productivas, pero sin conexiones políticas. Otros trabajos también destacan que la experiencia de China con la política industrial es, en el mejor de los casos, desigual, mientras que las subvenciones estatales masivas provocaron numerosos fracasos.
Al mismo tiempo, China se las arregla para dominar no sólo el incipiente mercado mundial de vehículos eléctricos, sino todo el sector mundial de fabricación de tecnologías limpias, incluidas las turbinas eólicas, los paneles solares y las baterías para automóviles. Todos estos sectores han estado recientemente bajo escrutinio por dumping de precios y subvenciones, uniéndose a otros más tradicionales como el acero, el aluminio y la construcción naval. Según estudios recientes, China ocupa una posición dominante en casi 600 productos de un total de 5.000 en los mercados mundiales de exportación, principalmente en electrónica, textil/confección, calzado y maquinaria. Esto no tiene parangón con ningún otro país. Una vez adquiridas, las posiciones dominantes persistieron en el tiempo, lo que significa que las industrias siguieron siendo altamente competitivas incluso después de que se interrumpieran las subvenciones. Es obvio que hay factores más fundamentales en juego, y no un enorme plan de subvenciones cruzadas de política industrial, como sostienen los principales expertos. Con la proporción de la remuneración del trabajo en el PIB al mismo nivel que en los EEUU, los argumentos a favor del dumping social también parecen débiles.
Los bajos impuestos y la rápida acumulación de capital son la clave
China ha tenido unos resultados económicos impresionantes desde la aceleración de las reformas orientadas al mercado y la adhesión a la Organización Mundial del Comercio en 2001. Su economía representa hoy un tercio de la producción manufacturera bruta mundial, frente a menos del 10% en 2003, y domina numerosos sectores de tecnología avanzada. Esto ha sido posible gracias a una rápida acumulación de capital alimentada por unos coeficientes de ahorro e inversión muy elevados, este último superior al 40% del PIB durante unas dos décadas (frente al 25% del PIB de media mundial).
Algunas inversiones fueron potencialmente mal asignadas por el sector de las grandes empresas estatales, por fallos de la política industrial o en la burbuja inmobiliaria. Sin embargo, las productivas fueron suficientes para garantizar un notable aumento del stock de capital, como refleja el auge de la automatización y la densidad de robots, con lo que China alcanza a los EEUU, Japón y Alemania (Figura 2). Junto con el progreso constante en innovación, en el que China ha superado a Japón y acorta gradualmente distancias con la UE, estas inversiones refuerzan el alto crecimiento de la productividad y las exportaciones baratas de bienes manufacturados.
Figura 2: Densidad de robots en 2016 y 2022
Fuente: Federación Internacional de Robots.
China destina aproximadamente el 8% del PIB al gasto social, una fracción del nivel de EEUU (20%) y Alemania (25%). Aunque China ha erradicado la pobreza extrema, no intenta empapar a los ricos y a la clase media mediante una redistribución de los ingresos elevados. A diferencia de Occidente, la baja presión fiscal y la limitada progresividad de su sistema tributario fomentan una fuerte participación de la población activa, largas jornadas laborales y un elevado ahorro. Los chinos trabajan unas 2.170 horas de media al año (aproximadamente un 25% más que en los EEUU y un 50% más que en Alemania).
En conjunto, China sólo redistribuye alrededor del 28% del PIB en gasto público total, frente a un abultado 42% de media en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y cerca del 50% del PIB en Europa Occidental. Esto explica el éxito económico de China y no el exiguo 0,5-1% del PIB que puede gastar más en política industrial con resultados dudosos. Las economías occidentales han desarrollado una predilección por la imposición progresiva de las rentas, penalizando a los miembros más emprendedores y trabajadores de la sociedad, reduciendo los incentivos al trabajo y desalentando el ahorro y la inversión. Incluso cuando se conceden cuantiosas subvenciones industriales, como en el caso del incipiente sector de las baterías de automóvil, los productores nacionales siguen sin poder competir con los más ágiles competidores asiáticos.
En conclusión, el argumento de la política industrial no es más que una cortina de humo de los economistas socialistas para encubrir las ineficiencias de la redistribución gubernamental, mucho mayor en Occidente. Esta última se utiliza para subvencionar no sólo a las empresas, sino también a los individuos, a través de un enorme sistema de bienestar y una amplia gama de servicios públicos. Peor aún, gran parte del gasto público se financia con una deuda creciente y la imprenta. Replicar las políticas industriales de China no ayudará a resolver este enorme problema, sino que incluso puede empeorarlo.
